Примеры ответственной и системной санкционной политики мы можем найти и в США, и на западе и востоке Европы. Результативность санкций измеряется и в денежном, и в имиджевом эквиваленте. Системный и принципиальный подход к санкциям добавляет государству веса и влияния в международных отношениях. Украине есть чему учиться у Запада, если она хочет также стать субъектом в глазах мирового сообщества. Об этом — в статье кандидатов юридических наук Богдана Бернацкого и Дмитрия Коваля для Центра журналистских расследований и издания ZN.UA.
Построение международной субъектности — сложное и многомерное дело не только для развивающихся стран наподобие Украины, но и для лидеров мировой геополитики. Примечательно здесь мнение старшего вице-президента Центра анализа европейской политики (ЦАЕП) Эдварда Лукаса. Британский эксперт отмечает невозможность большинства представителей западного мира сформулировать «серьезную внешнюю политику». Свой тезис он подкрепляет тем, что последовательность и смелость международной политики западных тяжеловесов все чаще уступает место ситуативным искушениям и кратковременным победам.
Эдвард Лукас, старший вице-президент Центра анализа европейской политики Фото: Калиина МакКелл
Последовательная Литва
Разительным контрастом на этом фоне выглядят некоторые страны Восточной Европы. В частности, Литва, демонстрирующая устойчивость в противодействии распространению китайского влияния (в частности путем углубления сотрудничества с Тайванем), призывая европейские государства отказываться от китайских денег. К тому же литовское правительство открыло второй фронт борьбы непосредственно на своих границах с белорусским самопровозглашенным президентом Лукашенко, став главным адвокатом широких санкционных мер против авторитарного режима в Минске.
Голос литовской внешней политики не делает эту страну главным актером в Европейском Союзе, но очевидно заставляет считаться с позицией Вильнюса. Даже больше, Литва уже создала прецедент, введя санкции против белорусских высоких должностных лиц быстрее ЕС (и, собственно, не дождавшись зеленого света из Брюсселя). Литва также предлагает свое видение мировой геополитики на экспорт. Например, в двусторонних диалогах Украины с литовской делегацией на площадках ПАСЕ обязательной темой последних двух лет является Китай и поиск путей для уменьшения его влияния на регион Восточной Европы. Украинская делегация в таких дискуссиях, как правило, не может предложить что-либо содержательное или достижимое, обещая подумать и решить со временем.
МИД Литвы Фото: Juliaus Kalinsko / 15min
Коль уж рассматриваем Литву, то должны понимать, что внешнеполитические позиции и действия последней не являются спорадическими. С целью обеспечения возможностей для собственных дипломатических маневров Литва постоянно обновляет национальное законодательство, что и создает варианты быстрого реагирования на вызовы изменчивого мира. Так, для обеспечения приема белорусов, подвергшихся политическим преследованиям или опасавшимся за свою безопасность, были внесены изменения в постановление правительства Литовской Республики «Об объявлении чрезвычайного положения» о въезде иностранцев по особым гуманитарным причинам (вспомним здесь, что подобную инициативу группы депутатов Верховной Рады Украины и не обсуждали всерьез в украинском политикуме). Углубление сотрудничества с Тайванем становится возможным путем внесения изменений в законодательство о торговых представительствах, еще до июня этого года разрешавшее открывать их только в государствах, в которых есть литовские дипломатические представительства или консульства. То есть мнение Лукаса не стало следствием какого-то одного или серии удачных политических шагов сильных лидеров. В то же время это подготовленное и захватывающее в своей последовательности поведение литовского государства.
То, что делает Литва, как раз и является развитием международной субъектности. Санкции, последовательная политика непризнания Лукашенко, слаженная коммуникация по противодействию Китаю в результате укрепляют позиции Вильнюса на международной арене. Вышеприведенные примеры раскрывают, конечно, лишь часть созидательного процесса, но они достаточно хорошо улавливают ключевое: последовательная заинтересованность страны в развитии сотрудничества с определенным регионом, представление о принципах и красных линиях такого сотрудничества, создание и быстрое обновление национального законодательства, касающегося иностранных дел, представление о собственных союзниках не только в географическом смысле, но и в идейном, понимание собственных сильных сторон и уникальности и проектирование политики в соответствии с этим.
Доминик Рааб, министр иностранных дел Великобритании Фото: Dominic Raab twitter
Британия после Брекзита
Другим примером формирования идентичности на международном уровне через санкционную политику является озвученное 22 июля 2021 года заявление министра иностранных дел Соединенного Королевства Доминика Рааба. Он объявил о введении санкций против пяти человек, причастных к коррупции в Экваториальной Гвинее, Зимбабве, Венесуэле и Ираке. По информации британского МИД, один из подсанкционных субъектов из Экваториальной Гвинеи тратил незаконно присвоенные государственные средства (так называемые misappropriated funds) на имения, частные самолеты и даже инкрустированную кристаллами перчатку, принадлежавшую Майклу Джексону и в свое время оцененную на аукционе в Беверли Хиллз в 275 тыс. долл.
The UK ?? has today sanctioned five more corrupt individuals under our Global Anti-Corruption sanctions regime.
We will do all we can to fight the blight of corruption and pursue those that line their pockets at the expense of developing nations. https://t.co/hn8YQwjfFr
— Dominic Raab (@DominicRaab) July 22, 2021
Июльское заявление Рааба — один из серии подобных санкционных анонсов от внешнеполитического ведомства Соединенного Королевства за последние полгода. Несомненно, это связано с Брекзитом и юридическим отсоединением санкционной политики Туманного Альбиона от соответствующей политики ЕС, а также с выстраиванием новой международной субъектности Королевства (как бы удивительно это ни звучало для страны, над которой еще столетие назад никогда не заходило солнце).
Выход из состава Европейского Союза требовал от Лондона запуска автономного санкционного законодательства. Соединенное Королевство не просто кодифицировало существующие практики по санкциям, но и существенно их дополнило. Одним из новых треков санкционной политики Британии теперь являются и санкции в связи с коррупцией. Их введение стало возможным благодаря принятию в этом году Глобального антикоррупционного санкционного законодательства (Global Anti-Corruption Sanctions Regulations). Как принятие акта, так и первые примеры его применения демонстрируют своеобразное лидерство Британии в борьбе с безнаказанностью коррупционеров из авторитарных (а порой даже довольно демократических) государств.
Палата Общин Парламента Великобритании Фото: Reuters
В своем программном заявлении перед Палатой общин министр иностранных дел Соединенного Королевства очертил контуры новой санкционной политики. Характеризуя санкции как «криминалистические меры» (и это не аналог украинского ноу-хау «правильное решение»), он подчеркнул, что введение последних будет служить четким сигналом того, что британский народ не позволит иностранным деспотам, тиранам и коррупционерам покупать недвижимость на Кингс-Роуд в Лондоне или делать рождественский шопинг на Найтсбридж.
Доминик Рааб также заверил, что Соединенное Королевство решительно и активно будет бороться с нарушителями прав человека и коррупционерами, выводя на свет случаи вопиющих нарушений прав человека и выступая как сила добра в мире. Борьба, начатая Британией, носит очерчено идеологический характер. В этой борьбе санкции выступают главным оружием. Как следствие активизации Лондона, только в течение последнего года под британскими санкциями оказались Александр Лукашенко, его сын, ряд белорусских высоких должностных лиц, руководство военной хунты в Мьянме, силовики в Чечне, должностные лица службы безопасности Венесуэлы, бизнесмены, причастные к коррупции в Южной Африке, коррумпированные должностные лица и их родственники из Экваториальной Гвинеи, Зимбабве, Ирака и другие.
В Британии в связи с Брекзит бывшие санкционные режимы, инициированные ЕС, должны трансформироваться во внутренние акты законодательства. Так и произошло с тем, что касается санкций против отдельных граждан и юридических лиц России из-за оккупации Крыма. В 2019 году Министерством иностранных дел Британии было принято соответствующее Регулирование, которое и в названии отображает упомянутый выше трансформационный процесс, — The Russia (Sanctions) (EU Exit) Regulations 2019. Согласно этому акту определяются виды санкций, правила их администрирования, возможные исключения из санкционного режима, ответственность за нарушения и т.п. Более того, к Регулированию Управление по имплементации финансовых санкций (Office of Financial Sanctions Implementation, OFSI) дополнительно подготовило многостраничные инструкции по его применению, а также таблицы, удобно группирующие информацию о возможной ответственности для нарушителей санкций.
Standard Chartered Bank Фото: nyt.com
Большинство дел, касающихся нарушения британских санкций, остаются непубличными. Но дело Standard Chartered Bank 2020 года попало на станицы британских, да и мировых СМИ. Прежде всего из-за беспрецедентного размера штрафа — 20,5 млн фунтов стерлингов, который стал крупнейшим в истории OFSI. Один из самых крупных банков в мире предоставлял кредиты турецкой «дочке» подсанкционного российского Сбербанка. Несмотря на то, что кредиты предоставлялись не напрямую подсанкционному субъекту, OFSI толковал такие действия как нарушение санкционного режима и инициировал расследование, что и привело к назначению штрафа.
Хотя приведенные здесь примеры Литвы и Британии отличаются на первый взгляд, но в итоге они сводятся к общему знаменателю. Как Лондон, так и Вильнюс с разной интенсивностью, но последовательно закладывают фундамент своей субъектности, цементируют свое право иметь весомый голос в водовороте изменчивой международной политики.
Что не так с украинским законом «О санкциях»
Если Украина планирует качественно менять свою внешнюю политику, то она точно не должна обходить вниманием практику стран, продвинувшихся значительно дальше нас в построении собственной международной субъектности. Одним из очевидных кандидатов для подготовки базы последовательной реакции на вызовы мировой политики является корректирование написанного на колене действующего Закона «О санкциях».
Заседание СНБО Фото: president.gov.ua
Обидно признавать, но Совет национальной безопасности и обороны (орган, ответственный за введение санкций) самоустранился от процесса реформы санкционного законодательства. Спорадические акции, или же пятничные санкционные пакеты, не прибавляют нам международный вес, хотя и являются заметным катализатором внутриполитических процессов. Такое развитие событий чаще всего обусловлено дефектным законодательством и довольно особым пониманием пределов применения санкций среди членов СНБОУ.
Закон «О санкциях» не выдвигает требований к обоснованности или информативности решений, которыми вводятся санкции (перечитайте заявление британского МИД, чтобы лучше почувствовать высшую математику в вопросах необходимости санкций), в нем не определены органы, которые могли бы осуществлять мониторинг соблюдения санкций, не урегулирован порядок такого мониторинга (в то же время в Британии функционал целого ряда правительственных органов и департаментов включает отслеживание выполнения санкций), отсутствует хотя бы упоминание об обходе санкций как явлении и возможности административной реакции на подобные процессы (тогда как британское законодательство содержит широкие нормы относительно обхода, а инструкции от управления финансовых санкций при Министерстве финансов еще детальнее ориентируют в том, что может считаться обходом), не предусмотрена возможность присоединяться к санкциям партнеров Украины или других международных организаций, кроме ООН, и т.п. Все это делает украинские санкции слабыми и нелогичными для международной аудитории.
Практика применения закона также разнородная. В последнее время санкции стали заменителем качественной правоохранительной, информационной и международной политики государства, поскольку ими пытаются решить вопрос внутренней повестки дня.
Алексей Данилов, секретарь СНБО Украины Фото: facebook.com/president.gov.ua
Украинские санкционные режимы так и не стали мерилом нашей внешнеполитической силы и веса. Причина этого состоит в слабом институциональном обеспечении санкционного вектора, желании креативно, но не корректно использовать существующие правовые инструменты или переносить иностранный опыт в отечественную реальность без надлежащей их «акклиматизации» (взять хотя бы санкции против собственных граждан, которые существуют в США и применение которых имеет множество исключений, и украинскую практику санкционирования собственных граждан без понятных критериев, а главное, необходимости).
Более того, украинское «особое понимание» санкционных механизмов, продемонстрированное хотя бы недавней практикой введения ограничительных мер внутри страны, накладывает отпечаток на то, как мы относимся к санкциям, введенным другими.
В контексте Британии, например, мы не учитываем того факта, что ее санкции не в последнюю очередь призваны демонстрировать принципиальность Соединенного Королевства и отображать его международную субъектность. И это не только интуитивная догадка или интеллектуальная выдумка, но и определенная законодательно цель санкционной политики Британии. Последняя характеризуется как «сигнализация о непринятии определенного поведения». То есть для Британии санкции как символический знак так же важны, как сдерживание подсанкционного субъекта от действий, противоречащих британским интересам и международному праву или как принуждение режима или представителей режима к изменению собственного поведения. Из этого тезиса вытекает и ответ на извечный вопрос об эффективности санкций: они хотя бы частично эффективны до тех пор, пока сигнализируют о позиции государства и помогают последнему утверждать собственную международную субъектность.
Конечно, если дойдет до диспропорционального веса символичности в санкциях по сравнению с материальным их влиянием, то и сигнализация утратит в значимости. Поэтому важен контроль над выполнением санкций и недопущение их обхода. Те государства, которые дальше продвинулись в понимании и рекламировании своей международной субъектности, вероятно, лучше всего это понимают.
Как это делается в США
Так, в прошлом году США утвердили рамочные инструменты мониторинга и соблюдения санкций, согласно которым компании должны иметь как минимум пять процедур для отслеживания санкций, а именно: оценка рисков, внутренняя проверка, тестирование и аудит, тренинги и обязательства руководства. Следование этим правилам напрямую определяет уровень ответственности компании в случае выявления Управлением по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) нарушений санкционных программ. Рамочные инструменты мониторинга и соблюдение санкций дополняют обновленные в 2009 году руководящие принципы применения санкций, в которых также детально изложены требования по соблюдению санкционных ограничений, примененных правительством США.
США ввели санкции против компании Payoneer Фото: Payoneer
Последним и показательным примером того, как санкции, касающиеся оккупации Крыма, работают в США, стало решение OFAC о штрафе против международной компании по финансовым операциям Payoneer. После расследования OFAC было установлено, что Payoneer проигнорировала требования санкционного законодательства. В частности, компания из-за отсутствия минимальной проверки, находятся ли контрагенты под санкциями, грубо нарушила требования вышеуказанных регуляторных актов OFAC. Так, американское ведомство выявило, что Payoneer обрабатывала трансакции в нарушение крымских санкций, санкций против Зимбабве и санкций против Ирана. В результате отсутствия внутреннего комплаенса финансовый гигант провел около 2260 незаконных финансовых операций. Учитывая, что компания после выявления нарушений уволила главу отдела комплаенса, предоставила всю запрашиваемую информацию, осуществила действия для обновления специального софта (который делает невозможным трансакции, например, в Крым), OFAC пошла на урегулирование спора с Payoneer и согласилась на выплату компанией штрафа в сумме 1,5 млн долл.
Другим показательным кейсом в этом году стала исполнительная процедура против итальянской компании Nordgas, которая еще в 2010 году пыталась в обход американских санкций приобрести оборудование для газовых котлов с намерением перепродать их в Иран. В 2010-м американская сторона сообщила, что не может продать оборудование из-за санкций против Ирана. Nordgas уже в 2012 году, введя в заблуждение американского контрагента, заключила контракт, где указала, что конечный потребитель находится в Италии. Расследование OFAC установило, что конечным потребителем оказались иранские подсанкционные компании. После установления факта незаконной продажи газового оборудования Nordgas начала сотрудничать с OFAC и предоставила всю документацию. В результате расследования итальянская компания достигла урегулирования с американским ведомством с суммой штрафа в размере 950 тыс. долл.
Министерство финансов США Фото: Mandel Ngan/AFP
Среди других компаний, оказавшихся в поле зрения OFAC только за последние полтора года, есть такие транснациональные компании, как BitPay, Amazon, Deutsche Bank Trust Company Americas, BitGo и другие.
Так, соблюдения американских санкционных программ требуют не только от компаний или лиц, находящихся на территории США, но и от иностранных контрагентов, работающих с американским рынком или проводящих деньги через американские банки. OFAC имеет в своем распоряжении отдельное подразделение по расследованиям, которое при необходимости уполномочено собирать информацию для установления фактов нарушений санкционного режима. Такие широкие полномочия позволяют OFAC эффективно контролировать требования санкционных программ и реагировать на нарушения.
Как видим, к мониторингу санкций государства с развитой международной субъектностью подходят очень энергично. Как и к самим решениям о введении санкций, их объяснению, обоснованию и мониторингу. Санкции действительно являются одним из самых важных и действенных инструментов нахождения внешнеполитической субъектности. Но не все, что называется санкциями, может такую субъектность гарантировать. Украине надо будет сделать еще многое для того, чтобы ее санкции в самом деле помогли сигнализировать о нашей международной позиции и обеспечивали статус серьезного международного игрока в регионе.
Авторы статьи: Богдан Бернацкий, кандидат юридических наук, юрист-международник, ОО «Офис простых решений и результатов» и Дмитрий Коваль, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры международного и европейского права Национального университета «Киево-Могилянская академия»
