Меган Смит – юридическая консультантка в REDRESS, британской неправительственной правозащитной организации. Среди прочего, она сотрудничает с организациями гражданского общества из других стран, чтобы помочь составить представление правительству Великобритании о применении санкций в соответствии с недавно принятым Магнитским законом. Меган специально работает над использованием «санкций Магнитского», чтобы привлечь к ответственности тех, кто совершает серьезные нарушения прав человека. В своих недавних усилиях Меган разработала и провела кампанию по решению недостатка финансирования для возмещения ущерба жертвам серьезных нарушений прав человека, сосредоточившись на применении санкций и механизмов возврата активов.
Опыт Меган Смит и REDRESS может быть полезен и украинским правозащитникам, которые в последнее время активно продвигают идею применения санкций за нарушение прав человека в оккупированном Крыму и Донбассе, а также украинским законодателям и экспертам, работающим над перезагрузкой санкционной политики Украины. С Меган СМИТ, правозащитницей REDRESS говорила Юлия КАЗДОБИНА, эксперт спецпроекта ЦЖР «Как работают санкции» и глава Украинского фонда студий безопасности.
Юлія Каздобіна. На основі чого приймається рішення про вилучення людини з санкційного списку?
Меган Сміт. Міністр зобов’язаний робити переоцінку списку кожні три роки. Це не так часто, як в ЄС. Я думаю, в ЄС цей термін – раз на рік. Якщо хтось вже не відповідає критеріям, цю людину потрібно вилучити зі списку.
Люди, які перебувають у санкційному списку, мають право опротестовувати рішення щодо їх включення у список або щодо продовження їхнього перебування у списку. Це можна зробити двома шляхами. Незгодні можуть подати міністру адміністративну скаргу. Міністр зобов’язаний її розглянути.
Якщо міністр вирішує залишити людину в списку, тоді це рішення можна опротестувати у суді. Суд буде аналізувати суть самого рішення та застосовувати традиційні підходи публічного права, а саме – чи було рішення обґрунтованим? Чи були дотримані всі процедури, передбачені для прийняття рішення?
Юлія Каздобіна. Санкційну політику України критикують за її непрозорість, бо часто незрозуміло, чому конкретна особа або організація була включена у список. На Вашу думку, чи є санкційна політика Великої Британії прозорою? Чи не могли би Ви навести приклади, як це працює у Британії та яким чином забезпечується прозорість?
Меган Сміт. Я думаю, що прозорість або її відсутність є актуальною проблемою для будь-якого санкційного режиму, оскільки йдеться про питання національної безпеки або попередження злочинів. Я вважаю, що прозорість багатьох санкційних режимів може бути покращена. Це також стосується і санкційної політики Великої Британії. Сьогодні британський уряд зобов’язаний оприлюднювати в Інтернеті обгрунтування включення особи у санкційний список. Як правило, це короткий параграф з переліком ключових причин.
Але якщо особу не включають у санкційний список, то уряд далеко не завжди буде пояснювати таке рішення. Отже, з точки зору громадянського суспільства, далеко не завжди зрозуміло, чому ту чи іншу особу не внесли у санкційний список, та які пастки ховаються на шляху подання кандидатур.
Якщо хтось хоче опротестувати урядове рішення про включення, то особа може просити уряд надати інформацію, яка обґрунтовує це рішення. Але існує можливість, що докази не будуть надані через міркування національної безпеки або попередження злочину.
Якщо особа опротестовує урядове рішення у суді, то суд може застосовувати так звану «закриту процедуру розгляду справи». Це може відбуватися, якщо інформація, на якій базується рішення, є чутливою для національної безпеки. У такому випадку особа може отримати лише опис ключових доказів, тоді як суддя або судді розглядатимуть самі докази за зачиненими дверима. Ось така гарантія існує, щоб ті, хто прийматимуть рішення, мали змогу ознайомитися з усіма доказами.
Ми розуміємо, що в рамках санкційних режимів багато інформації є чутливою, та її не можна широко розповсюджувати. З іншого боку, я вважаю важливим запровадити іншу форму неупередженого нагляду. У Великій Британії це може бути спеціальна установа («комітет» або «комісар») з правом доступу до чутливої інформації та постійного моніторингу та нагляду за використанням санкцій. Ця установа буде здійснювати рутинний нагляд протягом всього терміну дії санкцій, а не лише у випадках, коли якась особа захоче опротестувати урядове рішення про її внесення у санкційний список.
Юлія Каздобіна. Я не чула, щоб в Україні хтось обговорював таку можливість постійного нагляду за санкціями, але, можливо, ця ідея буде корисною і для нас.
Меган Сміт. Я не дуже добре знаю роботу санкційного режиму в США, але мені здається, що в США діють певні інструменти нагляду, на відміну від Великої Британії. Наразі ми розмірковуємо над цими можливостями, щоб змінити відповідну британську політику.
Юлія Каздобіна. Чи були випадки, коли до людини застосовували санкції, а потім рішення визнавалось помилковими?
Меган Сміт. Наскільки ми знаємо, таких випадків не було, принаймні, серед осіб, на яких наклали санкції за їхні корупційні злочини або порушення прав людини. Але з’явилися нові санкційні режими, і я впевнена, що ми побачимо такі випадки у найближчі місяці або роки. Буде цікаво подивитися, як розвиватиметься ситуація.
Юлія Каздобіна. Санкції в сферах корупції та порушення прав людини є індивідуальними санкціями. Деякі люди вважають їх слабкими та неефективними. Вони вважають, що секторальні економічні санкції є більш ефективними. Ймовірно, Ви не погоджуєтеся з цією точкою зору. Як би Ви відповіли на цю критику?
Меган Сміт. Ми чули цей аргумент багато разів. Я розумію цю точку зору, але я її не поділяю. Ми вважаємо індивідуальні санкції ефективними. Я хочу звернути увагу на наступні питання.
Є питання секторальних санкцій або санкцій, які запроваджуються проти цілої країни, та їхнього впливу на конкретних людей.
З точки зору правозахисника, ми часто покладаємося на традиційні механізми забезпечення правосуддя – наші судові системи та міжнародні суди. Це є надзвичайно важливим та в деяких випадках є дійсно ефективним.
Але цей процес є довгим та складним. Більш того, уряди не завжди виконують рішення судів. Виникає проблема з забезпеченням правосуддя на практиці.
Я вважаю, що цілеспрямовані санкції можуть певною мірою заповнити прогалини правосуддя. Часто країни взагалі не визнають самого факту порушення прав людини. Родини жертв або самі жертви кажуть: «Уряд навіть не збирається визнавати, що це відбулося зі мною!» Коли одна країна накладає санкції на порушників прав людини в іншій країні, це означає міжнародне визнання факту порушення прав людини. Такі дії є дуже важливими як для попередження подальших злочинів, так і для притягнення до відповідальності самих злочинців.
Дуже показовим є реакція на санкції. Візьмемо випадок з британськими санкціями проти китайських посадовців щодо геноциду уйгурів у Сіньцзяні. Той факт, що китайська влада наклала у відповідь санкції на британських парламентарів, правозахисників та журналістів, є дуже красномовним. Він говорить про ефективність наших санкцій.
Уряди часто не так гостро реагують на рішення міжнародних судів, як на санкції.
Юлія Каздобіна. Ви маєте на увазі санкції, які Китай наклав у відповідь на санкції Великої Британії?
Меган Сміт. Саме так. Китай наклав санкції на декількох депутатів британського парламенту, які дуже активно виступали за накладення санкцій на Китай, а також на правозахисника та журналістів. Отже, я вважаю, що ці китайські санкції «у відповідь» є свідченням ефективності британських санкцій.
Є одне важливе зауваження. Я хочу підкреслити, що санкції не повинні замінювати інші інструменти притягнення до відповідальності. Ми маємо використовувати всі інструменти для попередження порушення прав людини та притягнення до відповідальності за такі порушення. Це охоплює судові процеси, систему ООН, спеціальні процедури. Я вважаю, що санкції є одним із інструментів в наборі інших інструментів для використання в таких ситуаціях.
Юлія Каздобіна. Коли Ви говорите про гуманітарні наслідки санкцій проти цілих країн, то які конкретні випадки Ви маєте на увазі? Ми говорили на початку інтерв’ю про санкції, які мають наслідки… Про які саме наслідки ми говоримо?
Меган Сміт. Ми бачили подобні ситуації в таких країнах як Іран або Венесуела. Запровадження санкцій проти них згодом призвело до дискусій щодо надання гуманітарної допомоги. Це також стосується ситуації в Афганістані. Я не кажу, що індивідуальні санкції не мають такого впливу на ситуацію. Але я вважаю, що вони не несуть таких великих ризиків виникнення гуманітарних наслідків, як у випадку з санкціями, які охоплюють цілі країни.
Юлія Каздобіна. Інша критика санкцій в сфері порушень прав людини та взагалі всіх санкцій полягає в тому, що вони начебто порушують державний суверенітет. Як би Ви відповіли на цю критику?
Меган Сміт. Це цікавий аргумент, але я з ним не погоджуюся. Насправді мова йде про те, що держава, яка накладає санкції, реалізує на практиці свій суверенітет. Перш за все, санкції фокусуються на тому, що відбувається в рамках юрисдикції держави. Коли ми говоримо про цільові санкції Великої Британії, то вони стосуються того, що відбувається на її території. Особа під санкціями не зможе приїхати до Великої Британії, використати свої активи в країні або не зможе використовувати фінансову систему чи ринок нерухомості у Лондоні.
Таким чином, мова йде про дії в рамках державного суверенітету Великої Британії. Вони не порушують суверенітет або юрисдикцію інших країн.
Юлія Каздобіна. Я хочу спитати щодо ситуації в Криму. Я не знаю, наскільки Ви ознайомлені з нею. З перших днів окупації Криму Російською Федерацію там відбуваються масові порушення прав людини. Їх документують український уряд, неурядові організації, ООН та інші міжнародні організації. Проте жодного санкційного режиму щодо цих порушень не введено. В чому полягає причина, на Вашу думку?
Меган Сміт. Я маю визнати, що я знаю про ситуацію, але я не хочу говорити про причини відсутності санкційного режиму, оскільки я не вважаю себе експертом в тому, що там відбувається. Я можу відповісти лише на частину Вашого запитання, а саме – про те, що уряд та громадянське суспільство України можуть зробити в цій ситуації.
Юлія Каздобіна. Так, це була друга частина мого запитання.
Megan Smith: Я думаю, що можу говорити на цю тему більш впевнено. З нашого досвіду, скоординовані багатосторонні дії є найбільш ефективним інструментом для запровадження та реалізації санкцій.
Давайте подивимося на приклад із санкціями Великої Британії проти чиновників та політиків Китаю щодо геноциду уйгурського народу. Сьогодні Китай є великим торговим партнером Великої Британії, пріоритетним партнером. Два роки тому я не могла навіть уявити, щоб британська влада запровадила санкції проти китайських чиновників. Але вона це зробила!
Це відбулося завдяки скоординованій кампанії з адвокації. В ній взяли участь місцеві неурядові організації в Китаї, які могли надати інформацію та докази, регіональні неурядові організації, які використовували цю інформацію, та такі міжнародні організації, як ми. Ми всі працювали разом. Ми надавали інформацію та докази. Ми виробляли аргументи на підтримку запровадження санкцій. Ми також говорили про наслідки введення санкцій.
Крім того, подібні дискусії відбувалися в інших країнах, наприклад, в США. Це зміцнювало наші позиції.
Цей приклад говорить не лише про важливість юридичних або правових аргументів на користь введення санкцій. Він демонструє не меншу важливість скоординованого підходу до адвокації.
Як ми в Redress можемо допомогти в ситуації з Кримом? Якщо є українські неурядові організації, які хочуть, щоб Велика Британія запровадила санкції проти осіб в Криму за порушення прав людини, ми можемо надати їм інформацію та провести тренінг щодо особливостей британської санкційної політики, а також надати рекомендації щодо запровадження конкретних санкцій.
Ми маємо колег в США та Європейському Союзі. Ми вважаємо, що координація дій в цих трьох ключових юрисдикціях є важливою. Ми можемо зв’язати американських та європейських колег з українськими НУО, щоб допомогти з введенням санкцій і в цих юрисдикціях.
Юлія Каздобіна. Чи були випадки, коли ви допомагали іноземній НУО організувати скоординовану адвокаційну кампанію з ЄС та США?
Меган Сміт. Так, були. Ми співпрацюємо в цій сфері. Наприклад, є іноземна НУО, є американська НУО, ми працюємо над просуванням їхньої справи в ЄС. Якщо наші партнери змінюють подання, то ми також вносимо зміни в те, що ми робимо в ЄС, оскільки підхід має бути скоординованим.
Якщо ми просуваємо нашу справу у Великій Британії, то ми можемо аргументувати, що санкції вже накладені в США та ЄС, якщо таке відбулося.
Якщо наше подання вже розглядається британським урядом, то ми також інформуємо про це всіх партнерів.
Ми зміцнюємо такий скоординований підхід, оскільки вважаємо його найбільш ефективним інструментом співпраці.
Зрозуміло, що різні уряди мають різні політичні преференції. Вони можуть приймати різні рішення, оскільки їхні відносини з іншими урядами або особами різняться. Проте починати треба з координації адвокаційних дій.
Юлія Каздобіна. Чи робляться спроби оцінити ефективність санкцій?
Меган Сміт. Це дуже цікаве питання. Ми постійно думаємо над ним. Зрозуміло, що з’явилися зовсім нові санкційні режими. Деякі санкції спрямовані на вирішення складних проблем. Тому потрібен час, щоб оцінити їхню ефективність. Але ми знаємо, що індивідуальні санкції є ефективними, коли, наприклад, особи втрачають доступ до фінансових ринків. Ми впевнені, що санкції є ефективними у попередженні подальших злочинів та притягненні до відповідальності за них. Я думаю, що нам потрібен час, щоб санкційні режими укорінилися та реалізували свій потенціал повною мірою.
Юлія Каздобіна. Дякую за інтерв’ю!
