Центр журналистских расследований продолжает следить за деньгами, которые херсонские власти тратят на ремонты укрытий, подряды на которые предоставляются без конкурса ФЛП и фирмам без опыта. Таким образом, в Херсоне, по нашим подсчетам, уже закупили «услуги на ремонтные работы» по меньшей мере в 79 простейших укрытиях общей суммой почти 150 миллионов гривен. Наше расследование «Убежища для миллионов. Кто и как ремонтирует укрытия в Херсоне» выявило признаки вероятных нарушений закона и сокрытия публичной информации. В частности, сокрытие в документах закупки адресов укрытий, на ремонт которых были подписаны миллионные договоры.
Правомерно ли действует Херсонская городская военная администрация (ГВА) и конкретно — ее отдел по гражданской защите — при закупках услуг и работ на ремонтах укрытий, какая информация и документы должны быть публичными и как общественности контролировать использование средств во время военного положения. Ответить на эти вопросы и проанализировать закупки по ремонту херсонских укрытий мы попросили известного эксперта по публичным закупкам Алексея БОЙКО, юриста Центра противодействия коррупции. (Видеоверсию интервью смотрите в эфире программы «Вопрос национальной безопасности»).
Валентина Самар: Постановою Кабінету Міністрів №1178 замовникам дозволено заключати прямі договори без проведення торгів і будь-яких кваліфікаційних вимог у випадках, коли немає часу на конкурсні процедури, а є нагальна потреба в закупівлі. На практиці місцеві адміністрації радо користуються цією можливістю, сприймаючи її мало не як вседозволеність. На прикладі Херсонської МВА ми бачимо, що підряди отримували свіжеспечені ФОПи, люди, які ніколи не займалися будівництвом, при цьому фактично роботи виконують треті особи.
Олексій Бойко: Законом «Про публічні закупівлі» завжди, навіть у першій редакції від 2015 року, був механізм, який дозволяв укладати прямі угоди. Він звучить майже так жео, як і в урядовій постанові, якою дозволили на час воєнного стану закуповувати за нагальною потребою. Редакції відрізняються, але суть в самому понятті «нагальна потреба». Воно як було в законі, так його і додали в урядову постанову.
Публічні закупівлі регулюються виключно профільним законом, але у зв’язку з об’єктивною реальністю повномасштабної війни були внесені зміни в перехідні положення і дозволили Уряду встановлювати особливості здійснення публічних закупівель на період дії воєнного стану та 90 днів після його завершення.
Основна задача цієї постанови – максимальне пришвидшення і спрощення процедур, щоб тут і зараз всі замовники могли отримати відповідні товари, послуги і роботи для максимальної ефективності і підвищення обороноздатності України. Але як тільки йде дерегуляція, можливі й певні зловживання — це зворотній бік медалі, який, на жаль, залежить безпосередньо від виконавців. Бо, як кажуть, не зброя вбиває, а вбивають люди, які нею користуються.
Насправді, постанова 1178 запровадила таку цікаву річ, як відкриті торги з особливостями. Механізм — як і при відкритих торгах, але навіть якщо прийде один учасник, по завершенню строку подання пропозиції він буде автоматично визнаний переможцем. Тобто немає програшу, як це було раніше, коли треба було два тендери провести, пройти переговорну процедуру, обґрунтування.
Зараз переді мною лежить договір, датований 10 жовтня 2023 року. У доданому зведеному кошторисі зазначено, що він складений за поточними цінами на 23 серпня, календарний графік говорить нам про кінець листопада, а строк дії договору взагалі до 31 грудня. Навіть з точки зору закону з публічних закупівель, наявні у постанові 1178 механізми дозволяли у цьому випадку оголосити відкриті торги з особливостями упродовж усього семи днів від моменту прийняття рішення про закупівлю до подання пропозицій. Якщо прийде один ФОП, ви б уклали з ним договір. Прийшло б більше ФОПів — ви б за рахунок торгів зекономили бюджетні кошти. Сім днів від 23 серпня і до кінця року насправді ні на що критично не впливають.
Валентина Самар: Всі договори на ремонт найпростіших укриттів у Херсоні — це не закупівлі робіт, а закупівлі «послуг з поточного ремонту». При цьому, виконавці за договором самі не виконують роботи, а наймають когось іншого і зовсім невідомого, бо договорів субпідряду ми не бачимо. Чи праві ми, коли говоримо, що по суті відбувається легалізація схеми фірми-прокладки чи ФОПа-прокладки?
Олексій Бойко: У нас є Єдиний закупівельний словник, який чітко визначає предмет закупівлі. У договорах по Херсону, які я встиг відкрити, написано: Класифікатор та його відповідний код — «ДК 45450000-6: Інші завершальні будівельні роботи».
Будівельні роботи підміняти послугами з поточного ремонту не можна! Якщо ви пишете «послуги з поточного ремонту» — шукайте інший ДК (державний класифікатор — ред.), відповідно до послуг. Це порушення норми щодо визначення предмету закупівлі.
Валентина Самар: Тобто ви вважаєте, що таким чином укладені відділом цивільного захисту МВА Херсона договори порушують вимоги до визначення предмету закупівлі?
Олексій Бойко: Якщо саме так написано — то так. Треба розібратися, що саме вони мали на увазі? Вони написали дві взаємовиключні обставини: код ДК, який говорить про завершальні будівельні роботи, і тут же написали, що закуповують «послуги з поточного ремонту». Це порушення усувається, наприклад, додатковою угодою або розірванням цього договору і укладенням нормального.
Валентина Самар: Але 79 договорів саме таким чином і сформульовані…
Олексій Бойко: Постановою 1178 введено три обмежувальні ліміти або «пороги», як їх називають закупівельники: до 100 тисяч гривень на товари і послуги; до 200 тисяч — послуги з поточного ремонту і на роботи — вже півтора мільйона гривень. Оскільки більшість договорів (на ремонт укриттів у Херсоні — ред. ) перевищують півтора мільйони, ці ліміти для них не мають значення. У будь-якому випадку вони йдуть по пункту «нагальна потреба» (» 4) існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв’язку з виникненням об’єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником». п. 13 постанови КМУ 1178 — ред).
Суть — в обґрунтуванні самої нагальної потреби. Якщо дійсно потрібно було на вчора, тільки-но розробили проєкт і через 2-3 дні знайшли людину, яка зобов’язалась до кінця місяця зробити, наприклад, ремонт у невеличкому підвалі, — тоді це схоже на стислі терміни і нагальну потребу.
Але якщо ціни з’ясовувалися у вересні станом на 24 серпня, а договір заключався 10 жовтня, то я не бачу причин не провести відкриті торги з особливостями. Як мінімум, один учасник, з ким ви договір заключили, прийшов на цю закупівлю. Замовник нічого не втрачає. Звісно, за умови, якщо він діє правомірно. Якщо це неправомірний інтерес, то на закупівлю прийдуть «небажані» учасники і доведеться думати, як відхилити їхні пропозиції. Але тут ми виходимо за межі регулювання закону «Про публічні закупівлі» і йдемо у площину роботи правоохоронних органів.
Валентина Самар: У площину кваліфікації цих дій за ККУ?
Олексій Бойко: Так.
Олексій Бойко, юрист ЦПК та Валентина Самар, журналістка ЦЖР . Фото: investigator.org.ua
Валентина Самар: Як щодо нашої версії про легалізацію схеми ФОПа чи фірми-прокладки?
Олексій Бойко: Договори, які я аналізував, підписані на завершальні будівельні роботи. Тобто, може йтися про якісь будівельні роботи, які проводились іншою юридичною особою чи проводились у минулому, або виконуються зараз і не вистачає грошей, бо підрядник неправильно порахував чи підвищились ціни. Якщо брати таку версію, роботи дійсно можуть бути виконані третіми особами.
ФОП, оскільки має плюс-мінус полегшену схему конвертації грошей в готівку, сплативши єдиний податок і в касі знявши всю суму, може використовуватись для перекриття витрат, які перевищили встановлені попередніми підрядниками, або ж для присвоєння коштів. Якщо йдеться про покриття витрат, законодавство про закупівлі дозволяє це врегулювати: якщо виникли додаткові роботи, можна підписати додаткову угоду або декілька додаткових угод на загальну суму до 50% загального тендеру. І фактично збільшити суму закупівлі, якщо справді щось пішло не так. Можна переглядати вартість матеріалів і вносити відповідні зміни в договори. Тим більше, що межа у 10% постановою знята і достатньо додати документи про те, що бетон коштував, наприклад, 4 тисячі гривень, а зараз коштує 8 тисяч.
Це якщо ми говоримо про правомірну і фахову роботу, про об’єктивне збільшення вартості будівництва в процесі будівництва. Якщо ж ці договори направлені на розкрадання і присвоєння грошей — це стаття 191 або стаття 364 Кримінального кодексу.
Валентина Самар: Нас хвилює те, що ми не можемо скласти повну картину. Відкриваємо будь-який договір по укриттям в Херсоні і бачимо, що в ньому чорною плашкою закрита адреса об’єкту. Через запити і «польові» дослідження наших кореспондентів ми дещо з’ясували. Наприклад, землячка заступниці голови Херсонської МВА Наталі Чехути Наталя Юрченко отримала кілька підрядів на ремонт укриттів у Херсоні. Сама вона з Сєвєродонецька, мешкає у Броварах і зареєструвала ФОП за місяць до закупівлі. Можливості виконати цей підряд в неї не було, оскільки оплата буде тільки після завершення робіт. Їй треба було дістати десь 6-7 мільйонів гривень, щоб найняти робітників і закупити будівельні матеріали. А вона в цей час шукала роботу на work.ua.
Олексій Бойко: Ця ситуація дає вам підстави звертатися до правоохоронних органів, щоб з’ясовувати дійсні обставини. Поставимо себе на місце замовника. Добросовісний замовник хоче знайти реальних виконавців, які виконають його договір і до яких можна буде звернутися у разі неякісно виконаних будівельних робіт, оскільки вони беруть на себе гарантійні зобов’язання. Як їх знайти?
Закон «Про публічні закупівлі» раніше містив три основних кваліфікаційних критеріїв: наявність обладнання, наявність працівників, наявність документально підтвердженого досвіду. Пізніше, у редакції від 2019 року, додалася ще один критерій: наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю. Які критерії враховувати, вирішує безпосередньо замовник. Він може вибрати один або всі чотири і встановити, які саме документи має надати учасник закупівлі для підтвердження обраних критеріїв.
Перегинати палицю не можна, наприклад, вимагати великий статутний капітал, який би перевищував суму закупівлі. Антимонопольний комітет визначить це як дискримінаційні вимоги. Але принаймні варто попросити у ФОП звітність за минулий рік. Якщо ФОП створений тиждень тому, будь-який замовник, якщо він дійсно переймається виконанням договору, повинен звернути увагу щодо платоспроможності суб’єкта господарювання, чи має він власні засоби?
У будівництві, як правило, працюють чужими грошима. Але це можуть собі дозволити ті, в кого великий досвід, сотні вже виконаних об’єктів. Вони можуть отримувати за них кошти і перекидати їх на нові контракти. У випадку щойно зареєстрованого ФОПа є ризик виведення грошей. У законодавстві є вимога щодо субпідрядників: не більше 20% можна віддавати на субпідряд без відома замовника.
Валентина Самар: Ця вимога не призупинена з появою постанови КМУ 1178? І щодо перевірки фінансової спроможності виконавця?
Олексій Бойко: У замовника є дискреція. Закон дозволяє йому це вимагати. Моя особиста думка: необхідно принаймні запитати звітність, дізнатись, чи є наймані працівники та орендована техніка, якою він планує виконувати роботи? Вимагати дотримання елементарних критеріїв — це право замовника. Якщо він ним не скористався, це додатковий привід запитати в нього — чому?
Валентина Самар: Ще одна річ, яка не дозволяє нам скласти повну картину, — відсутність усіх кошторисних додатків до договорів, які заключає відділ з питань цивільного захисту Херсонської МВА. Ми бачимо лише дефектний акт і узагальнений кошторис, а локальний — відсутній. Тож ми не знаємо, за скільки вони купують фарбу чи бетон. Йдеться проукриттяе, де люди проводитимуть багато часу, тож маємо бути впевнені, що використані якісні матеріали і що вони не були куплені втридорога. Чи мають бути опубліковані локальні кошториси?
Олексій Бойко: Локальний кошторис існує. Без нього неможливо порахувати зведені відомості ресурсів і договірну ціну. Це формується в спеціальних програмних комплексах. Усі, хто працює в будівельній галузі, користується комплексом «АВК-5». Він влаштований так, що, не створивши локальний кошторис, неможливо отримати загальні документи, — він підтягує цифри з дрібних документів. В ньому локальні кошториси є і там їх зможуть побачити слідчі. Чому його немає в Prozorro?
Закон зобов’язує публікувати договір і всі додатки до нього. Додатками до договору можуть визначити договірну ціну. Тобто це загальний документ, який сформований на основі всіх розрахунків і зведених відомостей на дві сторінки, де будуть вказані фактично три цифри: витрати на робочу силу, на матеріальні носії, на будівельні матеріали, графік робіт. У 10 чи 15 розділі договору, будуть перераховані 2-3 додатки до договору. Формально вони виконують вимоги законодавства, заливаючи оці три додатки, які нам ні про що не говорять.
Але з іншого боку, за загальними положеннями цивільного господарського законодавства, які поширюються на договори про публічні закупівлі, в будь-якому випадку, до будь-якого договору має бути три основних істотних умови: це строк дії договору, ціна договору і предмет договору. А предметом договору є отой обсяг будівельних робіт, які вони намагаються виконати. Яким чином, не маючи проєктно-кошторисної документації, можна говорити про те, що саме ви узгодили будувати, ремонтувати чи закуповувати? Коли вони пишуть, що виконавець зобов’язується виконати такі-то завершальні роботи за такою-то адресою відповідно до погодженої договірної ціни — це ні про що.
Логічно, щоб ці локальні кошториси також завантажувались. Ви не пишете безпосередньо в тілі договору всі ці важкі і об’ємні розрахунки, але на них треба посилатися в договорі, оскільки це і про страхування ризиків. Якщо немає прямої відсилки в договорі на конкретний документ, фактично він не є невід’ємною його частиною, з ним можна маніпулювати. Суть в тому, що вони кошториси не називають додатком і формально обходять вимогу закону і постанови щодо обов’язкової публікації в Prozorro. Вирішення цієї проблеми назріло не тільки по Херсону, а загалом по будівельній галузі.
Ми прекрасно розуміємо, що усі завищення цін, вся маржа видна в кошторисах. Ці документи точно існують, без них не було б договору. І дехто їх без проблем публікує.
Протиуламкове укриття на зупинці громадського транспорту у Херсоні. Фото: investigator.org.ua
Валентина Самар: Ще один дуже важливий аспект — технічний нагляд за всіма будівельними роботами…
Олексій Бойко: І так само гарантійні зобов’язання за виконані роботи. Якщо роботи виконує третя особа, яка жодних договірних зобов’язань з замовником не має, за якість робіт ніхто не відповідає. І це додатковий ризик для громадяни, додаткова шкода платникам податків.
Фактів, про які ви говорите у розслідуваннях, достатньо для того, щоб правоохоронці розпочали перевірку. Якщо дійсно є відмивання коштів саме через ФОПів, якщо на їхні рахунки будуть перераховані гроші, слідчі це побачать. Безготівкові гроші легко відстежити, орган досудового розслідування розбереться.
Я за ці роки бачив стільки кошторисів із завищеними сумами, бачив різні договори, але такого, щоб укладали з щойно створеними або припиненими ФОПами, — не було…
Валентина Самар: Ризикові хлопці і дівчата. Повернемося до технічного нагляду. Ця послуга замовляється окремо. Ми порахували, що на 39 об’єктах за договорами, підписаними відділом з питань цивільного захисту Херсонської МВА, технічний нагляд здійснюватиме одна людина — ФОП з Броварів, Ігор Вікторович Примачук. Що з цього приводу каже закон?
Олексій Бойко: Сама по собі господарська діяльність ФОПу не обмежена, він може бути зареєстрований в Броварах, навіть мати там головний офіс. Але 39 об’єктів! Тобто йому треба найняти хоча б 5-10 людей, які паралельно будуть працювати. Бо сам він фізично не спроможний це зробити, навіть якщо особисто займається технічним наглядом. Ще питання, чи є в нього профільна освіта? Чи перевіряли під час укладання договорів наявність у нього найманих працівників або хоча б якихось договірних зобов’язань з іншими особами, які могли б виконати роботу? Бо на 39 об’єктах треба періодично бувати, бути присутнім при прийманні певних стадій робіт. Одна людина фізично не здатна цього зробити. Можливо, п’ятеро впораються, але чи є вони у ФОПа? Якщо немає, це додатковий дзвіночок правоохоронцям витребувати відповідні документи в обох сторін і поставити їм питання, на які ми з вами, на жаль, відповіді отримати не можемо. В тому числі і через правовий режим воєнного стану.
Валентина Самар: Я дуже сподіваюся, що наша розмова стане у нагоді добросовісним замовникам у прифронтових містах, щоб вони не робили подібних помилок. А також журналістам і антикорупційним активістам, які мають посилити громадський контроль за грошима, які ллються рікою і до кінця року можуть бути витрачені безконтрольно. Тому дякую вам дуже і прошу резюмувати: що і кому робити у цій херсонській історії?
Олексій Бойко: Дерегуляція не означає вседозволеність. Те, що держава дозволила спростити певні процедури в закупівлях, не означає, що цим треба користуватися в угоду собі. Це зроблено, щоб ефективно витрачати гроші і швидко отримувати результат. Результат може бути один — спрямований на перемогу.
Якщо ми питаємо фізичну особу-підприємця і вона каже, що не підписувала договір або не знає, — це стаття 358 Кримінального кодексу України, підробка підпису за неї в чистому вигляді. Якщо ця підробка зроблена з корисливим мотивом, — це вже розкрадання і зловживання службовим становищем відповідних осіб, що однозначно потребує належної оцінки правоохоронних органів.
В будь-якому випадку страждають прості люди. 11 листопада ми відзначили річницю звільнення Херсона. Ворог дістає Херсон і постійно обстрілює з усіх видів озброєння. І тільки зараз, через цілий рік, ми підійшли до того, що є проблеми в договорах, що ремонти укриттів виконують незрозумілі треті особи і незрозуміло, як вони будуть виконані і яким чином прийняті. Можливо, ми отримаємо такі сховища, які і в наступному році доведеться ремонтувати.
