Уже более шести лет в Украине действует закон «О санкциях», который регламентирует применение специальных экономических и других ограничительных мер для защиты национальных интересов. Среди многочисленных недостатков закона — отсутствие ответственности за нарушение санкций. К сожалению, законопроект, который вводит соответствующие изменения в законодательство и уже рекомендован Комитетом ВРУ к рассмотрению, основан на ложной логике и не учитывает практику западных партнеров, с санкциями которых Украина обещает синхронизировать свои решения. Надеемся, что обзор и анализ законодательства и практики его применения уполномоченными органами США и стран — членов ЕС пригодятся членам парламента и правительства, которые сейчас работают над изменениями санкционного законодательства.
Закон Украины «О санкциях» был разработан и принят со значительной поспешностью только в августе 2014 года. То есть в то время, когда именно санкции стали силовым компонентом ответа западных стран на российскую агрессию в Крыму и на Донбассе, Украина даже не имела законодательства для применения подобных экономических ограничений. На Западе их считали и считают эффективным методом борьбы, «лежащий между словами и войной».
С первых дней действия украинского санкционного законодательства, в его адрес звучит много критики. Цель применения санкций, определенная законом как защита национальных интересов, не соответствует международной практике. Обычно санкции применяют не с целью защиты, а с целью давления на другую страну. Не все процедуры введения и снятия санкций отвечают украинской Конституции, а некоторые процедуры оставляют широкое поле для коррупции и т.д.
Среди многочисленных недостатков закона — полное отсутствие ответственности за нарушение санкционных ограничений. По этой причине его часто критикуют как чисто декларативный, ведь правоохранительные органы не могут должным образом расследовать и привлекать к ответственности нарушителей санкционного режима. И это выглядит странно на фоне довольно жестких наказаний, которые существуют в западных странах.
В сентябре 2020 года группа народных депутатов зарегистрировала в Верховной Раде законопроект 4002 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно установления ответственности за нарушение требований санкционного режима, действующего в защиту национальной безопасности и территориальной целостности Украины». Законопроект уже рекомендован профильным комитетом к рассмотрению в первом чтении.
К сожалению, предложенный в проекте закона подход базируется на ложной логике.
Ответственность за нарушение санкционного режима в международной практике
Как уже отмечалось, в западных странах нарушители санкционного законодательства несут довольно строгую административную или уголовную ответственность. Авторы законопроекта 4002 отмечают, что, в отличие от Украины, «иностранные государства наказывают своих граждан за нарушение санкций, введенных в связи с соответствующей ситуацией между Украиной и Россией».
Это так, но как наказывают нарушителей наши западные партнеры, которые применили санкции в ответ на попытку незаконной аннексии Крыма и агрессию РФ против Украины?
Сначала несколько слов о самой санкционной политике.
Санкции являются гибким инструментом внешней политики, цель которой — заставить государство-нарушителя норм международного права изменить свое поведение на международной арене, побеждая ее в войне. Экономические ограничения заставляют нарушителя платить высокую цену за свое агрессивное поведение, подталкивая к ее изменению.
Ограничительные меры обычно являются инструментом принуждения в рамках более комплексной политики по отношению к государству-нарушителю и лицам, влияющим на принятие решений. К такой стране выдвигают конкретные требования, выполнение которых будет основанием для снятия ограничений, а невыполнение — основанием для введения дополнительных, усиленных. Так, например, страны, которые ввели санкции против РФ, не признают попытку РФ аннексировать Крым и требуют от России уважать территориальную целостность Украины, что означает прекращение агрессии на Донбассе и освобождения Крыма от оккупации.
Введение санкций против физических и юридических лиц или секторов экономики какой-либо страны означает, что граждане, бизнес и учреждения, которые находятся под юрисдикцией государства, которое ввело санкции, должны прекратить финансовою и экономическою взаимодействие с теми, кто попал под ограничения. Они также должны периодически отчитываться о выполнении этих требований и ввести внутренние процедуры отсеивания и контроля за соблюдением санкционного режима.
Именно за нарушение требований о прекращении сотрудничества и внедрения механизмов контроля юридические и физические лица страны, которая ввела санкции, могут понести ответственность. Мера этой ответственности зависит от законодательства каждой страны. Обычно, умышленные нарушения караются гораздо строже в рамках уголовного процесса, а непреднамеренные — в рамках гражданского или административного. Процесс имплементации санкций и контроля за их имплементацией также урегулирован в каждой отдельной стране разными способами.
США
Одни из наибольших мер ответственности предусматривает законодательство США. Максимальное наказание в рамках уголовного процесса для подавляющего большинства санкционных режимов составляет 1 млн долларов для юридических лиц и 20 лет лишения свободы для физических. Под такую ответственность попадает лицо, которое умышленно совершает незаконное деяние в нарушение Акта об экономических полномочиях при международной чрезвычайной ситуации (International Emergency Economic Powers Act), согласно которому Президент США накладывает санкции, и других документов, согласно которым вводят санкционные режимы.
За непредумышленное нарушение налагается штраф в сумме, не превышающей или 250 тысяч долларов, или двойную сумму транзакции, которая подпадает под ограничения. Офис контроля за иностранными активами Казначейства США (OFAC) также может накладывать штрафы за отказ предоставить информацию по его требованию. Сумма такого штрафа может составлять до $59,413, в случае, если OFAC имеет подозрения относительно нарушения со стороны юридического лица, и $23,765, если подозрений о нарушении нет. Оштрафовать нарушителя могут и за несвоевременное представление обязательного отчета о соблюдении закона или условий лицензии OFAC. В зависимости от того, насколько поздно предоставлен отчет, штраф может составлять от $2,970 до $5,942.
Как это работает? Известно, что все банки, которые проводят долларовые транзакции, должны сообщать финансовой разведке США о сомнительных переводах. В сентябре 2020 года Минфин США оштрафовал Deutsche Bank Trust Company Americas — американскую «дочку» Deutsche Bank на $ 583 тыс. за два нарушения «крымских санкций». А именно: $ 425 тыс. Банк заплатит за серию переводов на счета Крайинвестбанка, попавшего под санкции США за работу в Крыму, а еще $ 157,5 тыс. — за обработку платежей на закупку нефтепродуктов, «включавший имущественный интерес» нефтетрейдера IPP Oil Products, связанного с другом Путина — Геннадием Тимченко, против которого также введены санкции США.
В мае 2019 года OFAC опубликовал документ под названием «Принципы соблюдения требований OFAC», который рекомендует американским организациям ввести внутренние процедуры по соблюдению санкционного режима и описывает требования к таким процедурам. Документ имеет 5 разделов: обязательства руководства; оценка риска; внутренний контроль; тестирование и аудит и обучения, которые предоставляют детальное описание требований. Наличие таких процедур учитывается OFAC в пользу нарушителя, если будет установлен факт совершения нарушения.
Процедура привлечения к ответственности достаточно гибкая и включает в себя элемент переговоров, по результатам которых OFAC и нарушитель санкционного режима достигают договоренности о сумме штрафа.
Так, в июле 2020 года компания Amazon заплатила штраф в сумме $134,523. Гигант онлайн-продаж нарушил сразу несколько санкционных режимов CША — по Ирану, Сирии и Крыму. Максимальная сумма штрафа зависела от суммы транзакций, совершенных в нарушение санкционного режима, и составляла $ 1,038,206,212.
Основатель Amazon Джефф Безос Фото: Reuters © Jason Redmond
Но в процессе переговоров OFAC принял во внимание, что Amazon добровольно сообщил о нарушениях, сотрудничал с OFAC в ходе расследования, сделал значительные усилия, чтобы убрать недостатки в существующих процедурах соблюдения санкционных режимов, и сотрудничал с OFAC во введении дополнительных механизмов контроля за соблюдением санкций по всем пяти разделам, рекомендованных OFAC, сделал значительные инвестиции в эту сферу. В результате сумма штрафа снизилась более чем в семь тысяч раз!
В 2019 году The Wall Street Journal отмечала более широкое использование санкций в американской внешней политике и соответствующий рост количества и сумм штрафов. По состоянию на июль 2019 OFAC выписал штрафов на сумму около $1,3 млрд в рамках 18 сделок с нарушителями санкционного режима. В течение всего 2018 года таких сделок было всего семь, а общая сумма штрафов была в 17 раз меньше.
Европейский союз
ЕС также широко использует санкции в своей внешней политике. И если решение об их применении принимается на уровне Совета ЕС, имплементация и привлечения к ответственности за их нарушение является компетенцией стран-членов ЕС. Они самостоятельно определяют национальные органы, ответственные за внедрение санкционной политики, меру наказания за нарушения санкционного режима, могут быть исключения и взаимодействуют с юридическими и физическими лицами в своей юрисдикции.
Например, во Франции за внедрение санкционной политики отвечает Министерство экономики и финансов, а привлечение к ответственности происходит по Таможенному кодексу и денежно-финансовым кодексом. В соответствии со статьей 459 Таможенного кодекса, наказание за нарушение или попытку нарушения нормативно-правовых актов, вводящие французские санкции, а также санкций ЕС, может привести к лишению свободы на срок до пяти лет. Возможной также является конфискация товаров и/или транспортных средств, которые использовались во время транзакции, конфискация товаров или активов, чье происхождение прямо или косвенно связано с нарушением. Также возможен штраф, равный двукратной сумме, на которую было совершено нарушение для физических лиц и десятикратном для юридических.
Французское законодательство также предусматривает, что министр экономики и финансов может издать приказ о заморозке активов физических и юридических лиц, нарушающих санкционный режим, а также прямо или косвенно контролируемых ими юридических лиц. Нарушение санкционного законодательства во Франции не имеют срока давности.
Германия, в отличие от США и Франции, не проводит собственной санкционной политики, а имплементирует в свое законодательство санкции Совета Безопасности ООН и ЕС. В ФРГ расследованием дел о нарушении санкций занимается местная прокуратура в каждой конкретной земли. Вопрос может быть поднят на уровень федеральной прокуратуры, если оно несет угрозу внешнеполитическим интересам или национальной безопасности Германии.
Нарушения делятся на умышленные и нарушения по небрежности. Преднамеренные нарушения караются в рамках уголовного законодательства лишением свободы на срок от 1 до 10 лет (согласно секции 17 Außenwirtschaftsgesetz AWG). Нарушения из-за халатности считаются административными и наказываются штрафами в размере до 500 тысяч евро (согласно разделу 19 AWG).
Возможно привлечение корпораций к административной ответственности. По разделу 30 Act on Regulatory Offences (OWiG), корпорация может быть привлечена к ответственности, если лица, занимающие руководящие должности, особенно те, кто имеет право представлять корпорацию, совершили или административное, или уголовное нарушение санкционного законодательства, из-за чего были нарушены обязательства корпорации, или корпорация приобрела выгоду. Эти процедуры касаются в первую очередь эмбарго на поставки товаров военного и двойного назначения.
Здание федеральной прокуратуры Германии в Карлсруэ Фото: DW
Расследованием санкционных нарушений занимается местная прокуратура и таможня с помощью Бундесбанка и федерального агентства по экономическим вопросам. Они расследуют нарушения, а суд назначает размер наказания. Наказание зависит как от совершенного нарушения, так и от экономического состояния нарушителя.
Прозрачность
Очень важным элементом западной санкционной политики является ее прозрачность. В США OFAC имеет страницу на правительственном портале в сети Интернет, на которой можно найти исчерпывающую информацию о санкционных режимах, решения о дополнении санкционных списков, сами списки физических и юридических лиц в форме, позволяющей поиск, санкционные законодательство, информацию об исключении из санкционных режимов и о том, как подать документы на лицензию, что позволит воспользоваться этими исключениями, информацию о сделках, которые достигли OFAC и нарушители санкционных режимов и др. OFAC также информирует желающих о пополнении санкционных списков или иные изменения по электронной почте.
Пресс-релизы о применении санкций и по привлечению к ответственности нарушителей санкций содержит подробное объяснение оснований, расчета штрафов и/или условий ослабления и снятия. Заявления для прессы на украинском языке также доступны на сайте посольства США в Украине.
Подобная страница с очень подробной информацией есть и у специального органа Казначейства Великобритании — Агентства по имплементации санкционных режимов. На ней можно узнать всю необходимую информацию, получить санкционные списки в нескольких форматах, подписаться на рассылку с новостями, а также, сообщить о нарушении финансовых санкций.
Информация представлена максимально простым языком и с доходчивыми советами и конкретными рекомендациями.
С информацией о санкционной политике ЕС можно ознакомиться на нескольких ресурсах, а именно: на сайте Совета Европейского Союза, на сайте Европейской комиссии, а также на специальном ресурсе EU Sanctions Map, где в очень удобном формате можно познакомиться со всеми санкционными решениями Совета ЕС, разъяснениями введенных ограничений и списками подсанкционных лиц.
За информацией по конкретным процедурам надо обращаться на сайты в соответствующих странах.
Что предлагают украинские законодатели?
Законопроект 4002 о введении ответственности за нарушение санкций предлагает КМУ определить орган, который будет осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства о санкциях, а также ввести административную и уголовную ответственность за их нарушение. Такой орган предлагают наделить полномочиями налагать штрафы. Размер штрафа зависит от вида санкции, который был нарушен. Решение о штрафе может быть обжаловано в суде, а в случае необоснованного отказа нарушителя оплатить штраф, он может быть взыскано в судебном порядке.
Законопроект предусматривает уголовную ответственность в случае совершения умышленного нарушения «если такие действия причинили существенный вред охраняемым законом правам, свободам или интересам граждан, государственным или общественным интересам или интересам юридических лиц». Наказание за такие действия может достигать лишения свободы «на срок от пяти до восьми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет и с конфискацией имущества». Мера наказания зависит от размера нарушения, а также становится более суровой при повторном нарушении. Законопроект предусматривает возможность привлечения юридических лиц к уголовной ответственности, вплоть до ликвидации юридического лица по решению суда.
Верховная Рада Украины, фото: YouTube
Из имеющихся на странице проекта документов непонятно, кого именно законодатель предлагает наказывать за нарушения. «В отдельных материалах национальных уголовных производств содержится информация, которая может свидетельствовать о фактах нарушения иностранными субъектами хозяйствования украинских санкций, санкций ЕС, США, Канады и др.», — указывают авторы законопроекта в пояснительной записке. В законопроекте также говорится, что «Субъектами ответственности… есть лица, в отношении которых применены санкции, определенные частью первой статьи 4 настоящего Закона, а также лица, которые каким-либо образом умышленно способствовали нарушению их применения». Похоже, что законодатель предлагает привлекать к ответственности иностранцев.
Дела о нарушении санкционного режима предлагают сделать подследственными Службе безопасности Украины. Такая идея кажется неуместной, ведь в процессе реформы СБУ предполагается лишить ее следственных функций вообще, потому что их наличие является не характерной для современной европейской службы, которая, в первую очередь, должна быть аналитической. И во-вторых, СБУ должна заниматься контрразведывательной деятельностью, к которой нарушение санкционного режима явно не относится.
Трудно не согласиться с украинским законодателем, что отсутствие ответственности за нарушение санкционного закона делает его декларативным. Ответственность необходима, ведь введение санкций приводит к разрыву экономических связей, оказывает негативное влияние на бизнес, и бизнес имеет мотивацию нарушать или обходить санкционные ограничения. Именно поэтому государства, которые вводят санкции, обязывают свои юридические и физические лица соблюдать определенные процедуры и вводят наказание в случае их несоблюдения.
В предложенном украинским законодателем проекте это звено отсутствует, поэтому непонятно, кого именно законодатель хочет наказывать за нарушения. Вместе с тем, можно предположить, что есть намерение наказывать иностранные физические и юридические лиц, нарушающие санкции на территории временно оккупированного Крыма и Донбасса. В то же время инзвестно, что закон Украины о «СЭЗ Крым» фактически разрешает то, что запрещают западные санкции — инвестировать, покупать активы, торговать товарами, произведенными на полуострове. Получается, что наказание за нарушение этих запретов касаются только иностранцев. В любом случае, законопроект 4002, как и общий подход украинского государства к ведению санкционной политики требует переосмысления исистемной доработки.
Читайте и смотрите также расследования ЦЖР и экспертов спецпроекта «Как работают крымские санкции», подготовленные в партнерстве с Центром прав человека ZMINA:
