Украинская власть просит мир усилить санкционное давление на РФ и одновременно ведет очень опасную игру на подрыв санкций. До сих пор отсутствует синхронизация санкционных списков СНБОУ со списками США и ЕС. До сих пор действует Закон о свободной экономической зоне Крым, который обесценивает санкционные ограничения Запада, так как позволяет инвестировать в экономику полуострова. В Уголовном кодексе и в Кодексе об административных правонарушениях до сих пор нет статей, предусматривающих наказание за нарушение санкций. И, наконец, эксперты указывают на непрозрачность процесса формирования санкционных списков и непонятные критерии отбора их фигурантов.
О действенности украинских санкций против России — в разговоре с Татьяной ШЕВЧУК, юристом-международницей Центра противодействия коррупции в программе «Вопрос национальной безопасности» (проект Центра журналистских расследований, эфир ТРК Черноморская).
Валентина Самар: Татьяна, наш разговор об адекватности санкционной политики Украины хотелось бы начать с анализа действующего санкционного законодательства. Соответствует ли оно тем требованиям, которые нам выставляет сегодняшняя ситуация?
Татьяна Шевчук: Напомню, для чего применяют санкции. Это такой международный механизм, который сдерживает агрессора, наказывает страну, которая нарушает международные нормы, а с другой стороны, санкции не должны позволить токсичном капитала этой страны попасть в нашу экономику. Закрепленный в нашем законодательстве механизм этих функций не выполняет. То есть, номинально мы наказываем агрессора за нарушение территориальной целостности Украины, но мы никоим образом не защищаем экономику от токсичного российского капитала. Когда мы санкционируем одну фирму, приостанавливаем с ней финансовые операции, она может создать пять дочерних компаний, спрятаться за оффшорами, а механизмов установления конечного бенефициарного владельца не существует.
Валентина Самар: То есть, аффилированные структуры не подпадают под санкции — ни под наши, ни под западные?
Татьяна Шевчук: Под западные подпадают. Например, в США есть отдельное агентство по контролю иностранных активов — OFAC (Office of Foreign Assets Control — финансовая разведка министерства финансов США), которое имеет очень сложное регулирование, определение, что такое санкции, к чему они применяются. Оно сообщает участников рынка — банки, финансовые учреждения, каким образом эти санкции вводить. Таким образом оно контролирует выполнение и очень жестоко наказывает банки и финансовые учреждения не только в США, а любые компании в мире, работающие с долларом, за нарушение санкций.
Валентина Самар: Это вводится специальным законом?
Татьяна Шевчук: В зависимости от вида санкций. Украинские санкции чем скопированы с санкций США. Рамочный закон очень похож. Например, есть такой санкционный «список Магнитского», у нас законодательство также позволяет санкционировать за нарушение прав человека, это современный тренд введения санкций. Но в нашем законодательстве механизмов нет. Не урегулированы механизмы подачи лиц в санкционные списки, не урегулировано, кто и как вводит санкции. Есть Кабинет министров и Национальный банк — и все, точка.
Должно быть достаточно суровое наказание за несоблюдение санкций как со стороны украинских юридических лиц, до которых мы можем условно дотянуться, так и западных.
Валентина Самар Насколько я знаю, таких законопроектов, которые предложили внесение поправок в закон о санкциях, на сегодня нет?
Татьяна Шевчук: Таких законопроектов нет, и нет соответствующих поправок в Уголовный кодекс. Это большая слабость наших санкций — они имеют больше политическое, номинальное значение — мол, мы внесли российские компании в санкционный список. Там уже более тысячи физических лиц и более тысячи юридических лиц.
Валентина Самар: Например, последним указом президента Украины от 21 июня в обновленный санкционный список, наконец-то и после скандала, вызванного заявлением народного депутата Сергея Лещенко, был внесен друг Путина Ротенберг-старший, компания которого работает сегодня на строительстве моста через Керченский пролив и других объектов в Крыму.
Перед этим санкционный список обновлялся в мае, и с ним тоже была морока: президент подписал его через несколько недель после его одобрения СНБО, но приложения со списками физических и юридических лиц были недоступны. Мы звонили, посылали письменные запросы в СНБО и Администрацию президента, пока эти приложения не открыли. Тогда и оказалось, что в списках нет Ротенберга-старшего. Так что не так в Украине с санкционной политикой?
Татьяна Шевчук: Непрозрачность этой политики и ее половинчатость. То есть, для широкой публики мы говорим, что вводим санкции. Это для избирателей и широкой общественности звучит, как очень важный и жесткий шаг, но на самом деле ничего не происходит. Мы не знаем, были на самом деле заморожены активы компаний, которые есть в санкционном списке, или эти компании успели вывести свои активы из Украины, и были ли вообще эти активы. С одной стороны, даже на Западе никто не скажет, сколько было заблокировано денег и какие компании окончательно попадут в санкционные списки, ведь должен быть определенный режим секретности для момента неожиданности в отношении этих компаний. Но в Украине секреты не действуют, даже постфактум не поясняется, по какой логике вносились те или иные компании.
Еще одна проблема — это секторальные санкции. США и ЕС ввели секторальные санкции, которые являются очень мощным механизмом. Например, ни одна компания, работающая на российскую нефтедобывающую промышленность, не может работать в США.
Валентина Самар: Так же и банковский сектор — запрет кредитования, инвестирования в Крым. Кроме того, мы наблюдаем, что компании, которые работают в Крыму, могут работать и в Украине, более того, это могут быть и украинские компании. Такие как «Юкрейниан Кемикал Продактс» (завод «Крымский титан») господина Фирташа и стивидорная компания «Авлита» г-на Ахметова, которая находится в Севастополе и работает, несмотря на то, что существует режим закрытых портов Крыма, туда запрещены заходы судов, а стивидорная компания их как раз и обслуживает. Запрещен экспорт, но зерно и другие товары на незаконный экспорт «Авлита» отгружает. И никакой реакции в Украине нет. Что нам со всем этим делать?
Татьяна Шевчук: Нужно менять законодательство и подходы. Если мы говорим, что санкционируем компании синхронно с Западом, нужно задуматься над секторальным санкциями. Ведь некрасиво с дипломатической точки зрения, что мы просим наших партнеров ввести секторальные санкции, а сами их не вводим, мотивируя это вопросами национальной безопасности. Нам нужна честность — мы хотим, чтобы санкции работали, или мы хотим, чтобы санкции были просто политическим жестом, а не действенным механизмом противодействия агрессору?
Валентина Самар: Финансовые санкции — это по сути экономическое оружие, это экономическая война, которую нужно вести. Можете ли вы привести какие-то мировые примеры того, когда санкции работали?
Татьяна Шевчук: Наиболее яркий пример — пример Ирана. Когда Иран несколько лет назад заявил, что он будет развивать собственную ядерную программу, весь мир и США сказали, что выступают против этого, и ввели очень жесткие санкции. Практически всем банковским учреждениям мира было запрещено иметь дело с этой страной. Для банков, которые хотели обойти запрет на сотрудничество с Ираном, были введены огромные штрафы. Сейчас при подписании нового договора о ядерной программе договорились, что эти санкции будут постепенно сниматься. То есть, экономика Ирана была настолько прижата, что они вынуждены были пойти на уступки.
США недавно взялись за латвийские банки. Все закрывали глаза на то, что они занимаются отмыванием средств с постсоветского пространства, пока они не перешли красную линию и не начали помогать проводить операции с Северной Кореей. США сказали, что они закрывают эту лазейку, и заставили правительство Латвии полностью изменить подход к менеджменту банковской системы и закрыть токсичные банки.
Когда есть массовое объединение мировых лидеров и государств, санкции действуют, и они эффективны. Много примеров с Ливией, Ираком и Северной Кореей, что санкции могут быть эффективным механизмом. Особенно в последнее время, когда вводят персональные санкции. Это когда целью является политики, богатые люди этих стран, чтобы страдал не народ, а конкретные люди, чтобы они повлияли на изменения в политике. Поэтому в последний санкционный список попал целый пул олигархов.
Татьяна Шевчук, юрист-международница Центра противодействия коррупции Фото investigator.org.ua
Валентина Самар: К сожалению, мы этим похвастаться не можем, поскольку у нас действует закон о свободной экономической зоне «Крым», который позволяет украинским капиталистам и олигархам продолжать бизнес в подсанкционном Крыму. У нас не совсем синхронизирован с Западом санкционный список, и наши журналисты уже нашли немало компаний и физлиц, которые в него не вошли. Например, компания «СГМ-Мост», которая входит в структуру Ротенберга, и работает на строительстве Керченского моста. Вскоре мы опубликуем этот материал.
Кто на самом деле должен заниматься этой работой, кроме журналистов? Ведь сегодня процедура такова: центральные органы власти, СБУ и другие спецслужбы подают в СНБО свои предложения, в СНБО их сводят в один список. Также есть свое сито в Администрации президента, и потом мы смотрим эти списки и не понимаем, по каким критериям он формируется. Вы упомянули о том, что в США действует OFAC — агентство, которое занимается санкциями. Возможно, нам также нужно создать такой офис?
Татьяна Шевчук: Я не думаю, что нам нужно конкретное агентство, потому что сейчас в СБУ есть все механизмы для осуществления аналитики подготовки этих списков.
Валентина Самар: Но СБУ у нас закрытая структура, мы ничего по санкциям не получаем.
Татьяна Шевчук: Да, но создание отдельного агентства, которое будет заниматься именно санкциями, скорее всего, не было бы эффективным. А сейчас и подавно, потому что они эти полномочия уже никогда не отвоюют у Службы безопасности Украины.
Валентина Самар: Так СБУ не единственная, кто подает списки.
Татьяна Шевчук: Все подают, а СНБО принимает решения. Было бы лучше, если бы каким-то законом или положением СНБО урегулировали приоритетность и порядок, чтобы была понятна хотя бы логика. А сейчас, как вы говорите, куча сит, и никто не знает, как их применять, и от кого что зависит.
И агентство в США, о котором я упоминала, занимается тоже условно менеджментом. Они готовят информацию о тех, кто может попасть в списки, но они работают не одни, поскольку они не разведывательное агентство. В США есть несколько агентств, таких как ЦРУ, имеющих разведывательные функции как в государстве, так и за его пределами. И они все работают вместе.
Валентина Самар: Да, но там все равно есть «крайний», который отвечает за все. А у нас нет, у нас есть только коллективные органы, которые ни за что не отвечают и друг к другу посылают. Кроме того, у нас журналисты и общественный сектор занимаются анализом, поиском нарушителей санкций, поиском связей между компаниями и лицами, которые уже есть в санкционных списках. Крымский департамент «Майдана иностранных дел» и BSNews представили рекомендации Европейскому Союзу по новым санкциям. Одно из направлений, которое они взяли в работу и очень хорошо проанализировали, — это тема милитаризации полуострова. Но она состоит не только в том, что россияне завозят в Крым какое-то вооружение, но и в том, что Россия на украденных у Украины заводах и предприятиях ВПК уже наладила производство новейшего вооружения. Но всю эту работу, которую делают журналисты-расследователи и аналитики, должны были делать украинские спецслужбы. Что происходит?
Татьяна Шевчук: Трудно объяснить, что происходит. Просто нет желания, чтобы эти санкции работали. Мы не видим демонстрации желания, не видим, чтобы спецслужба рыла землю, искала все активы. Потому что оно уже всё есть, найденное журналистами, и никто особо не прячется за сложными оффшорными схемами.
Нет желания, нет политической воли, ведь еще не было даже попыток ввести секторальные санкции. Это должно быть решение СНБО, указ президента, которые затем утверждаются постановлением Верховной Рады.
Валентина Самар: Тем более, что частично секторальные санкции или ограничения уже есть: мы закрыли небо, закрыли заходы кораблей в порты, у нас нет официального транспортного сообщения с Крымом с 2015 года, у нас официально нет торговли с Крымом. Однако у нас до сих пор работает закон о СЭЗ «Крым», который позволяет сотрудничать с оккупантами. Это нежелание из-за отсутствия политической воли, из-за непрофессионализма или из корыстных побуждений?
Татьяна Шевчук: Я могу только подозревать, что здесь сочетание нежелания и чьего-то непрофессионализма. Например, народным депутатам кажется, что санкции есть, закон о санкциях есть, и ничего больше делать не надо.
Если говорить о военных заводах в Крыму, выпускающих корабли, это вопрос уже не только экономических санкций, а вопрос национальной безопасности. Понятно, что СБУ должна работать тайно, но это уже открытая угроза, и стоило бы успокоить людей, показать, что делаются какие-то действия и приняты все необходимые меры. Или было бы гораздо проще сказать нашим европейским партнерам: мы эти компании санкционировали, мы им не даем работать в Украине, но нужна ваша помощь, чтобы этим компаниям перекрыть кислород еще и на Западе. А сейчас выглядит несколько странно с точки зрения наших западных партнеров, так как они имеют много собственных проблем, и с каждым разом Европе все труднее поддерживать санкции против России.
Валентина Самар: Поговорим о наказании за нарушение санкций. Какой есть опыт в мире в этом плане, который мы могли бы использовать?
Татьяна Шевчук: Санкции как экстраординарная мера требуют и экстраординарного наказания для того, чтобы у бизнеса был стимул их соблюдать. Есть множество способов, которыми пытаются обойти санкции через оффшорные компании, через подставных лиц, и это очень жестко карается административными штрафами. Это миллиардные штрафы для банковских учреждений и даже есть уголовное наказание для лиц, когда доказано, что они умышленно способствовали обходу санкций.
У нас нет даже штрафов, даже административной ответственности.
Наша рекомендация глобальная — каждый должен делать свою работу. Закон о санкциях — это массовая ответственность наших государственных органов. Они будто бы и причастны, потому что им хочется быть причастными к такому большому и прекрасному, как санкции, но никто не несет ответственности. Президент не несет политической ответственности, потому что это якобы парафия СНБО, СНБО как коллегиальный орган не несет ответственности, СБУ занимается своими делами и тоже не несет ответственности.
И это вопрос к эффективной работе парламента. Внесение изменений в закон о санкциях и внедрение эффективных систем за нарушение санкций — это политическая воля законодателей. Мне кажется, что причина еще в том, что нет понимания угрозы. Люди думают, что если есть тысяча человек и тысяча компаний в санкционном списке, этого уже достаточно. Они считают, что если человек внесен в санкционный список, то они уже сделали свою работу и он не будет пробовать вывести свои активы. Но это должен быть постоянный процесс и контроль со стороны общественности, эффективная работа правоохранительных органов.
