Санкции — гибкий международно-политический инструмент, цель которого — заставить государство-нарушителя норм международного права изменить свое поведение на международной арене, не побеждая его в войне. Путем введения санкций нарушителя заставляют платить высокую цену за свое агрессивное поведение, тем самым подталкивая к его изменению.
Санкции, или ограничительные меры, обычно являются частью общей политики по отношению к стране, к которой они применены. Их наложение предусматривает выдвижение определенных требований и установление критериев их выполнения.
Об этом, в частности, говорится в рекомендациях ЕС о введении и имплементации ограничительных мер:
«Цель каждого (ограничительного) мероприятия должна быть четко указана и согласована с общей стратегией (Европейского) Союза в соответствующей сфере. Общую стратегию и конкретные цели следует отметить во вступительных пунктах правового документа Совета, с помощью которого применяется эта мера. Ограничительные меры не имеют экономической мотивации».
Так, например, другие страны, которые ввели санкции против РФ, не признают попытку аннексии Крыма и требуют от России уважать территориальную целостность Украины, что означает прекращение агрессии на Донбассе и освобождение Крыма от оккупации.
Наиболее эффективными считают санкции, которые вводятся на уровне Совета безопасности ООН, ведь они являются обязательными для введения всеми странами. Коллективные санкции вводит также Европейский Союз, и их выполнение является обязательным для всех стран-членов. Многие страны применяют санкции в одностороннем порядке. Среди них — США, Франция, Канада, Великобритания и др. Германия, например, собственной санкционной политики не проводит.
Санкции должны наносить вред подсанкционной стране, вместе с тем, вред для страны, которая накладывает санкции, а также для третьих стран, в идеале должен быть минимальным. Также, одной из задач является минимизация гуманитарных последствий. Более эффективной считается политика кнута и пряника, при которой не просто накладывают санкции и угрожают их усилением, а также предусматривают возможность их ослабить, в случае, если страна-нарушитель начнет делать шаги навстречу предъявляемым к ней требованиям.
Введение и применение санкций можно разделить на несколько уровней:
- Политическое решение о применении санкций в ответ на определенную ситуацию на международной арене;
- Реализация политического решения на уровне исполнительной власти (процедуры составления и внесения изменений в списки);
- Введение санкций (действия непосредственных исполнителей, как государственных, так и частных);
- Мониторинг внедрения и эффективности санкций;
- Обжалование со стороны фигурантов санкционных списков (уровень доказательности);
- Принудительное исполнение/ответственность за невыполнение;
- Методологическая помощь частным субъектам во внедрении механизмов комплаенс;
- Информирование фигурантов и участников процесса и прозрачность санкционной политики.
Политическое решение о применении санкций в ответ на определенную ситуацию на международной арене
В американской системе решения о применении санкций в ответ на международный кризис принимает Президент, который является главой исполнительной власти и имеет достаточно широкие полномочия в области экономики и внешней политики. Также это решение может принимать Конгресс. Конгресс не имеет права номинировать конкретных лиц, он лишь определяет категории физических и юридических лиц, которые должны попасть под санкции. На этом уровне происходит выдвижение требований к стране-нарушителю и выдается четкое объяснение причин или цели, с которой вводятся санкции. На этом уровне также определяется, достигли ли санкции своей цели.
Готовят решение по экономическим санкциям коллегиально разведывательные органы, Минюст, Госдеп, Казначейство и др., которые используют площадку Совета национальной безопасности для координации и обмена информацией. Подготовка происходит на рабочем уровне. На этом этапе проводится анализ уязвимостей страны-нарушителя, то есть определение тех лиц, предприятий, отраслей экономики, и др., ограничения в отношении которых с наибольшей вероятностью нанесут ощутимый ущерб и окажут давление на страну-нарушителя.
Санкции, ограничивающие экономический обмен в области военных товаров и товаров двойного назначения, разрабатываются в рамках рабочей группы на базе Госдепа США. Вводятся они также указом президента.
В украинской системе подобные полномочия во внешней политике имеют Президент и Парламент. Сотрудничество представителей различных органов власти на рабочем уровне является не очень распространенной практикой, ведь система является очень централизованной, и рабочий уровень часто не имеет соответствующих полномочий. Процедуры согласования по содержанию и продолжительности не соответствуют потребностям быстрого и гибкого реагирования, которое является часто необходимым на международной арене. Подобная США координационная работа может происходить на базе аппарата СНБО, который может стать площадкой для выработки политического решения о применении санкций для дальнейшего принятия Президентом или СНБО, а также других решений, относящихся к политическому уровню.
Сегодня на международной арене почти не используются общие санкции (экономическое эмбарго, или полное прерывание экономических отношений с какой-то страной). Одним из немногих исключений являются США, которые ввели и поддерживают эмбарго в отношении Кубы, Северной Кореи, Ирана, Сирии и Крыма. Вместо эмбарго используют так называемые «умные» или таргетированные санкции, которые вводят ограничения в отношении конкретных физических и юридических лиц, или отраслей экономики. Санкции не являются наказанием за совершение определенных действий, их обычно вводят для давления на лиц, ответственных за формирование и ведение определенной политики, против предприятий и отраслей экономики, на которые опирается режим.
Преимущественно персональные и экономические санкции применяются на уровне ООН и других международных организации против международных террористов и их экономической базы, чтобы ограничить их возможность передвижения и финансирования своей деятельности. С 2012 года США начали применять санкции к лицам, ответственным за нарушения прав человека в рамках Акта Магнитского с целью давления на РФ. В 2016 году США приняли Глобальный акт Магнитского, который позволяет накладывать санкции за масштабную коррупцию и грубые нарушения прав человека по всему миру. Санкции также накладывают с целью нераспространения ядерного оружия. Сегодня все чаще встречается практика наложения санкций в ответ на кибератаки. В США она используется с 2015 года, а в ЕС с 2020.
Чиновники, которые готовят политическое решение о применении санкций, как правило выбирают из «меню», которое включает такие категории санкций:
- Дипломатические (разрыв договоров, прекращение переговоров на важные для страны-нарушителя темы, прекращение экономической помощи и т.д.);
- Персональные (замораживание активов и запрет на путешествия для физических лиц и связанных с ними физических/юридических лиц);
- Финансовые (ограничение по инвестициям и кредитам)
- Экономические (ограничения по импорту/экспорту товаров, которые касаются конкретных предприятий);
- Секторальные — экономические и финансовые санкции, касающиеся целых секторов экономики или ряда предприятий определенного сектора;
- Частичные или полные эмбарго на поставки оружия и товаров двойного потребления.
На сегодня список видов санкций в украинском законе очень длинен, и вызывает определенные сомнения, ведь введение некоторых из них вряд ли будет способствовать давлению на иностранное государство и его должностных лиц, а некоторые несут риски для свободы слова, как отмечали специалисты аналитического отдела ВР во время принятия закона. Перечень видов санкций следует привести в соответствие с международной практикой.
Эксперты рекомендуют использовать стратегический подход к ведению санкционной политики. Это означает, что с целью увеличения давления, список тех, к кому применяются санкции, должен постепенно расширяться, а также к нему должны прилагаться новые секторы экономики. Санкции могут быть применены не сразу после начала конфликта, а на разных этапах его развития для усиления давления или как реакция на ситуацию или политику, которая возникает в его процессе (например, строительство Керченского моста или атака на украинские катера в Керченском проливе в ноябре 2018 года). Также могут быть озвучены угрозы расширения списка лиц или спектра отраслей, которые также, как правило, имеют охлаждающее влияние на нарушителя. Частью стратегического подхода могут быть и обещания ослабить санкции в случае уступок со стороны противника. В любом случае, все эти решения относятся к политическому уровню.
Реализация политического решения (составление санкционных списков)
Процедура формирования списков в Украине является непрозрачной, длительной и открытой для коррупции. Ее необходимо разграничить с политическим решением о применении санкций, а также более четко прописать процедуры и определить объем информации, которую необходимо предоставить для обоснования внесения в санкционные списки. Определение критериев (принадлежность к определенному сектору экономики или причастность к формированию и ведению определенной политики) может происходить на этапе принятия политического решения. Исполнительный орган (санкционное бюро?), который будет принимать окончательное решение по составу санкционных списков, должен обладать полномочиями для их проверки на соответствие критериям и потенциальное воздействие.
В Украине правом вносить предложения по конкретным фигурантам наделены только государственные органы. В США такое право имеют также общественные организации, которые могут вносить представление в отношении нарушителей прав человека согласно Глобальному Акту Магнитского. Также предложения могут вносить и иностранные государства через представительства США за рубежом.
Согласно ЗУ «О санкциях», «Предложения по применению, отмене и внесении изменений в санкций выносятся на рассмотрение СНБОУ Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом министров Украины, Национальным банком Украины, Службой безопасности Украины». Также звучат предложения дополнить этот список Офисом генпрокурора и др.
Стоит помнить, что санкции являются инструментом политического давления и накладывают на иностранных юридических и физических лиц. Граждане Украины, которые нарушили закон, должны нести ответственность согласно уголовного или иного законодательства после надлежащего расследования и судебного разбирательства. К сожалению, нормы, предусматривающие наложение санкций на граждан Украины уже были введены в некоторые нормативные акты.
Информацией об иностранных физических и юридических лицах, в отношении которых следует применить санкции, с наибольшей вероятностью владеет разведка (если речь идет о представителях враждебного режима или иностранных террористах). Министерство экономики владеет информацией о внешнеторговых связях, МИД владеет такой информацией благодаря иностранным представительствам. Национальный банк — информацией об активах, принадлежащих подсанкционным лицам на территории Украины. Министерство обороны — информацией о сотрудничестве в военной сфере. Предоставление именно этим ведомствам права вносить предложения по конкретным фигурантам санкционных списков представляется наиболее целесообразным. Президент, ВР, СБУ, Кабмин могут быть из него исключены. Процедура согласования представления относительно списков в Кабинете министров кажется слишком громоздкой и ненужной.
Обыск в Крыму в доме семьи Муртазаевых Фото: движение «Крымская солидарность»
Введение санкций из-за деятельности РФ на оккупированной территории может базироваться на мониторинге, который должно проводить министерство, занимающееся оккупированными территориями, а также другие министерства в рамках своих полномочий, Прокуратура АРК. Профильное министерство должно стать центром, к которому стекается информация от других ведомств, и оно может вносить предложения относительно действий и политики оккупанта, которые должны подпадать под санкции, а также в отношении конкретных лиц, принимающих решение об этой политике.
Специалисты, которые принимали участие в Стокгольмском процессе разработки рекомендаций по увеличению эффективности таргетированных санкции для ООН, предлагали, чтобы при подготовке списка юридических и физических лиц, к которым будут применены ограничения, была проведена предварительная оценка воздействия санкций. Такую предварительную оценку должны проводить инициаторы санкций. Необходимо разработать методологию такой оценки. Международная практика также включает оценку гуманитарных последствий санкций. Согласно международным стандартам, такие последствия должны быть минимизированы.
Президент РФ Владимир Путин и олигарх Аркадий Ротенберг. Санкции против олигарха были введены ЕС и Украиной летом 2018 из-за строительства Крымского моста. Фото: Михаил Метзель (ТАСС)
Представление должно содержать четкую идентификацию фигурантов, чтобы избежать ошибочного применения ограничений к непричастным, или наоборот, чтобы избежать ограничений со стороны подсанкционных физических или юридических лиц. Чем больше будет собрано идентификационных данных, тем лучше.
Номинированное лицо должно отвечать критериям для наложения санкций (официальный статус, близость к главе режима, участие в подсанкционной деятельности и др).
Представление должно готовиться конфиденциально, чтобы потенциальные фигуранты не могли заранее узнать о своем включении в список и вывести свои активы за границу государства.
Постановление Кабмина требует, чтобы в представлении был указан срок, на который применяются санкции. Стоит помнить, что срок зависит от того, выполнит ли подсанкционная страна требования, которые были к ней предъявлены. Следовательно, определение срока относится к политическому уровню принятия решений и не определяется на исполнительном уровне.
Согласно правилам ЕС, дети до 18 лет не должны попадать под санкции. Дети лиц, на которых были наложены ограничительные меры, также не должны быть наказаны за действия своих родителей. Они должны отвечать за свои действия.
Тот же орган, который принимает решение о внесении в санкционный списк, должен принимать решения и об исключении. Основания должны быть четко определены. Среди них, например, решение суда об ошибочном внесении, смерть фигуранта, прекращение действия обстоятельств, по которым лицо было внесено в списки. Каждое решение должно быть прозрачным и обоснованным.
Введение санкций (действия непосредственных исполнителей)
В зависимости от вида санкций, непосредственно их вводит или орган власти, который занимается соответствующей сферой, или частные участники рынка, такие как банки и предприятия, задействованные в международной экономической деятельности. Так, например, ограничения на въезд в Украину вводит Госпогранслужба, дипломатическими санкциями занимается МИД, блокирование активов происходит усилиями субъектов банковского сектора и др.
Для подавляющего большинства субъектов властных полномочий соответствующие процедуры уже существуют. Например, закон «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения». Также Постановление «Об утверждении Положения о Государственной службе финансового мониторинга Украины». Недавно в украинском законодательстве было введено понятие виртуальных активов, и МинЦифра стала регулятором этого рынка.
Передача товаров военного и двойного назначения происходит по отдельному закону и процедурам. Закон Украины «О государственном контроле за международными передачами товаров военного назначения и двойного использования» и Порядок осуществления государственного контроля за международными передачами товаров двойного использования ссылок на закон «О санкциях» не содержат, и, похоже, существуют отдельно от него. Вместе с тем, Распоряжение Кабмина о введении секторальных санкций ООН в отношении Северной Кореи на него ссылается.
Министр сельского хозяйства РФ Александр Ткачев, находится в санкционных списках ЕС. В мае 2016 Франция позволила ему въезд для участия в сессии Международного эпизоотического бюро. Фото: Ведомости
В рамках текущего исследования детальный анализ процедур и сфер ответственности не проводился. В случае принятия политического решения о применении санкций к определенной стране или человеку, это механизмы должны быть задействованы скоординированным образом.
Введение санкций также предусматривает определенные исключения. Так, например, по гуманитарным причинам может быть предоставлено разрешение подсанкционному лицу посетить страну, в которую его въезд запрещен. Каждый такой случай должен рассматриваться отдельно.
В случае замораживания финансовых активов ЕС позволяет пользоваться деньгами для оплаты судебных расходов, также, если возникли какие-то экстренные расходы.
OFAC в США выдает общие и индивидуальные лицензии, которые позволяют делать исключения из санкционного режима. Исключения согласно общей лицензии действуют для всех физических и юридических лиц США, которые должны вводить установленные Президентом и OFAC ограничения. Например, общая лицензия №5, которая была издана в отношении Крыма, позволяла запрещенные санкционным режимом транзакции до 1 февраля 2015 года, если они были необходимы для того, чтобы компании могли свернуть свою деятельность на временно оккупированной территории. За индивидуальными лицензиями компании должны обращаться в OFAC по процедуре, описанной на сайте. Обычно, разрешение на запрещенные транзакции дается, если они соответствуют интересам национальной безопасности США. Лицензии также содержат требование отчитываться обо всех проведенных операциях. Невыполнение этого требования влечет за собой штраф.
Украина также должна определить, при каких обстоятельствах возможны исключения из санкционного режима.
Мониторинг внедрения и эффективности/последствий санкций.
Как органы государственной власти, так и частные игроки рынка должны отчитываться о введении санкционного режима. В какой срок после принятия решения о санкциях они должны подать отчет в соответствующие государственные органы (органы власти — в координирующий орган, а частные игроки — в орган власти, который занимается их сферой и предоставляет им рекомендации по внедрению санкционного режима, а тот уже в координирующий орган). Анкета для отчета должна содержать информацию о том, что уже сделано для имплементации, и что еще планируется сделать. Они также должны предоставлять периодический отчет о конкретных мерах, которые были приняты во исполнение рекомендации, или законодательных требованиях в отношении санкционного режима (заблокированные операции или активы, например).
Соответствующие органы власти должны разработать рекомендации по соблюдению санкционного режима для частных субъектов. Например, существует приказ НБУ об утвержденииПоложения о порядке организации и осуществления надзора в сфере финансового мониторинга, валютного надзора, надзора по вопросам реализации и мониторинга эффективности персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций), который определяет соответствующие обязательства для субъектов финансового мониторинга.
Во исполнение рекомендаций государственных органов, предприятия должны ввести скрининговый механизм, который позволит им определять, включено ли какое-либо физическое или юридическое лицо в санкционные списки, и не сотрудничать с ним.
При наличии подозрений о нарушениях со стороны частных субъектов, соответствующие органы власти должны иметь достаточно полномочий для проведения проверки,и, в случае возникновения подозрения относительно умышленного нарушения санкционного режима, обращения в правоохранительные органы для расследования.
Мониторинг эффективности требует выработки соответствующей методологии. На сегодня есть подразделение в Министерстве экономики, в полномочия которого входит такой мониторинг, но детали его работы не исследовались. Учитывая многоплановость видов санкций, выглядит маловероятным, что такой мониторинг может осуществляться подразделением Министерства экономики. Выглядит целесообразным предоставить такие полномочия государственному органу, который будет координировать санкционную политику (санкционное бюро).
Обжалование
В США фигурант списков может обратиться к OFAC с просьбой убрать его из списков в случае ошибочного внесения, или если обстоятельства, повлекшие внесение, изменились, и уже нет оснований содержать его под санкциями. Если OFAC отказывает в такой просьбе, отказ можно обжаловать в суде.
Соответствующие возможности следует предусмотреть и для фигурантов украинских списков. Они должны получить возможность обращаться в координирующий орган и, в случае отказа, в суд.
Принудительное исполнение/привлечение к ответственности
Следует понимать, что наказание за нарушение санкционного режима накладывается на физических и юридических лиц государства, которое накладывает санкции. Они могут быть наказаны за несвоевременное представление или непредставление отчетов о введении санкционного режима, за нарушение санкционного режима. Наказание должно быть довольно суровым, но может быть смягчено, если нарушение было непреднамеренным, и нарушитель готов идти на сотрудничество с государственными органами с целью предотвращения подобных нарушений в будущем.
В подавляющем большинстве западных стран нарушение санкционного режима карается как уголовное или административное правонарушение. Нарушения делятся на умышленные и нарушения по небрежности. Также существует понятие ошибки, за которую тоже может быть наложен штраф. Преднамеренные нарушения караются в рамках уголовного законодательства. Нарушения из-за халатности считаются административными и наказываются штрафами в меньшем размере.
В некоторых странах предусмотрено привлечение корпораций к административной ответственности. По разделу 30 немецкого Act on Regulatory Offences (OWiG), корпорация может быть привлечена к ответственности, если определенные лица, занимающие руководящие должности, особенно должности, которые дают им право представлять корпорацию, совершили или административное, или уголовное нарушение санкционного законодательства, из-за чего были нарушены обязанности корпорации, или корпорация приобрела выгоды, или намеревалась получить выгоду. Согласно секции 130 OWiG, к ответственности можно привлечь владельца или менеджера корпорации, чей подчиненный не сделал надлежащих действий для внедрения необходимых процедур по имплементации санкций.
Помощь предприятиям и банкам во внедрении санкционного режима
В США OFAC не только вводит и мониторит санкции, но также оказывает методологическую помощь. Также применяя административное наказание (непреднамеренное нарушение санкций), OFAC прибегает к переговорной процедуре, в рамках которой она насчитывает сумму штрафа в соответствии с выгодой, полученной от запрещенных транзакций, а затем эта сумма может уменьшаться в зависимости от ряда факторов, основной из которых — это согласие нарушителя вводить дополнительные процедуры оценки и управления рисками, чтобы ситуация нарушения не повторилась.
Следует помнить, что введение санкционного режима наносит экономический ущерб не только другой стране, но и предприятиям внутри страны, которые вынуждены прервать сотрудничество с подсанкционными физическими и юридическими лицами, и теряют рынки сбыта. Эти предприятия являются налогоплательщиками, и государство не заинтересовано в их уничтожении. Вместе с тем, государство заинтересовано в том, чтобы санкционный режим был эффективным. Именно эти факторы обусловливают общий интерес государства и соответствующих предприятий в сотрудничестве для уменьшения сумм штрафов. Основания и процедуры должны быть прозрачными. Например, на сайте OFAC содержится детальное описание каждого случая нарушения и действий обеих сторон, направленных на внедрение механизмов комплаенс и уменьшения первоначальной суммы штрафа.
Прозрачность
В подавляющем большинстве западных стран есть сайты с информацией об их санкционной политике. Там перечислены страны, в отношении которых введены санкции, основания для введения таких санкций, и приведен список физических и юридических лиц, в отношении которых санкции применены, приведено все законодательство по санкциям, рекомендации по их внедрению и разъяснения, описаны процедуры подачи на исключение.
В США OFAC поддерживает информационный сайт. Информацию о фигурантах там можно найти как в форме сообщений о пополнении санкционных списков, так и в форме базы данных с возможностью поиска. OFAC также рассылает информацию о пополнении таких списков по электронной почте. Существует также практика информирования фигурантов списков о том, что они были внесены в список.
Важную роль в коммуникации по санкционной политике с иностранными государствами играет Государственный департамент. Он разъясняет политику через свои представительства за рубежом.
Украинское государство не имеет соответствующей практики прозрачности, санкционные списки не консолидированы и разбросаны по разным указам Президента, цели государственной политики не определены и не прокоммуницированы, основания для внесения и исключения фигурантов из списков часто являются непрозрачными и непонятными. Такую ситуацию необходимо исправлять и разработать соответствующий интернет-портал, который будет содержать реестр фигурантов списков и другую необходимую информацию. Администрировать его должен координационный орган.
Имплементация международных санкций
Украина не может автоматически синхронизироваться с решениями международных организаций и других государств о введении списков. В то время, как исполнение решения об ограничении и процедуры мониторинга и наказание за несоблюдение требований санкционного режима не будут отличаться, координационный орган должен иметь право делать исключения из международных санкционных пакетов. Основания для таких исключений должны быть определены. Одно из очевидных оснований — включение граждан Украины в санкционные списки других государств.
- Хотите узнать больше о крымских санкциях, введенных США, ЕС и Украиной в связи с вооруженной агрессией России против Украины и их влиянии на секторы экономики оккупированного РФ Крыма? Знакомьтесь с материалами нового раздела «Спецпроекты» на сайте Центра журналистских расследований «Как работают крымские санкции».
