Закон «Про доступ до публічної інформації» 10 років тому відкрив громадянам України можливість отримувати суспільно значиму інформацію, яку створюють носії владних повноважень.
Експерти-медійники спостерігають значні проблеми із його застосуванням: чиновники безпідставно засекречують інформацію, без будь яких причин відмовляють у її наданні. Або взагалі ігнорують запити журналістів та активістів. Що робити у таких випадках? Скаржитись Омбудсмену або йти до суду. Але експерти пропонують радикально змінити саму систему — створити спеціальний орган, який контролюватиме дотримання прав громадян на доступ до публічної інформації.
Центр журналістських розслідувань розбирався, що в системі доступу до публічної інформації працює не так, як треба, і що потребує змін на законодавчому рівні, а що — у практиці застосування чинного закону.
Закон «Про доступ до публічної інформації» був прийнятий у 2011 році і вважається прогресивним. Він гарантує кожному громадянину можливість отримати на усний чи письмовий запит інформацію, яка є публічною, від органу державної влади чи місцевого самоврядування, державного підприємства, комунальної лікарні чи приватної компанії, яка ремонтує дороги на бюджетні кошти.
За законом, публічна інформація — це відображена і задокументована на будь-яких носіях інформація, яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації.
Здавалося б, все просто: у розпорядника є публічна інформація — повинен надати її на запит громадянина. Навіть неповнолітнього.
«Вигризати інформацію»
Як показує практика, часто отримати відкриті дані буває дуже складно. Навіть журналістам-розслідувачам.
«Я не можу сказати, що закон про доступ до публічної інформації колись працював бездоганно. З цим завжди були проблеми, завжди треба було вигризати цю інформацію, відповідь на питання, які ти надсилаєш. На які ти без проблем мав би отримати відповідь», — розповідає Катерина Лихогляд, журналістка «Слідство.Інфо».
Катерина Лихогляд, журналістка «Слідство.Інфо»
Катерина Лихогляд із розслідувальної агенції «Слідство.інфо» часто і вже багато років надсилає запити до державних розпорядників, здебільшого до правоохоронних органів.
«Це завжди дуже весело, коли ти відправляєш цей запит. Ти уже морально готуєшся до того, що відповідь треба усіма можливими шляхами витягувати. Один з останніх — поліція Дніпропетровської області мене ігнорувала — вони мене з кабінета в кабінет ганяли: подзвоніть в канцелярію, а ви не в ту канцелярію дзвоните, з канцелярії в інше управління, а там кажуть — до розпорядника, скажіть номер, за яким підписана відповідь (звідки я знаю номер?). І це така бюрократична процедура, вони просто чекають, коли ти виснажився і скажеш, «ну знаєте, не так мені вже і потрібно це розслідування і доступ до публічної інформації, піду поплачу», — каже Лихогляд.
Юристи Інституту розвитку регіональної преси багато років надають правову допомогу журналістам та активістам-блогерам. Вони розробляють юридично бездоганні шаблони запитів на доступ до публічної інформації та скарг у відмовах на її надання, а також супроводжують їх розгляд у суді.
Невтішна тенденція
Юристка ІРРП Оксана Максименюк вважає, що в останні роки посадові особи розпорядників інформації стали більш безвідповідально ставитися до відповідей на запити журналістів. Інформацію безпідставно засекречують.
Оксана Максименюк, юристка Інституту розвитку регіональної преси
«Останні пару років дійсно змінилася тенденція. Доволі часто державні підприємства і органи відмовляють у наданні інформації з формальних причин. Не пояснюючи», — говорить Оксана Максименюк. «Формальні відписки, в основному, характеризуються тим, що нібито інформація віднесена до службової. Справа в тому, що чинний закон передбачає, що інформація може бути віднесена до службової, але для цього вона має пройти трискладовий тест. Тобто розпорядник має оцінити, чи загрожує надання цієї інформації національній безпеці, правам інших громадян. Чи буде від цього шкода, і чи переважає суспільний інтерес над тим, щоб цю інформацію поширити».
Юристи Інституту розвитку регіональної преси допомагають журналістам скласти повторний запит із детальним обгрунтуванням чому інформацію не можна приховувати.
«Закон «Про доступ до публічної інформації» містить чітку вказівку — інформація, яка стосується отримання посадовими особами коштів з державного бюджету, обов’язково має бути надана за запитом. В даному випадку ми повторно звернулися з запитом, роз’яснивши прокуратурі, що її дії є незаконними. І нам було надано таку інформацію на запит», — пояснює Максименюк.
Так було із низкою запитів, які центральним органам влади надсилав Центр журналістських розслідувань, а потім оскаржував ігнорування.
Готуючи матеріал про закупівлю обладнання і програмного забезпечення для національної освітньої електронної платформи та дистанційного навчання дітей із окупованих територій, ЦЖР відправив три запити до Міністерства освіти і науки.
Відповідь отримали тільки на один. Та й то деякі поставлені питання Міністерством були проігноровані, через що і виникла необхідність у повторних запитах.
Після спливання усіх термінів надання відповідей та безрезультатних спроб з’ясувати у пресслужбі МОН долю наших запитів – вирішили застосувати один із варіантів дій у таких ситуаціях — звернутися до Уповноваженої Верховної Ради з прав людини Людмили Денісової, яка має реагувати на порушення права на доступ до інформації.
Через кілька тижнів після цього надійшла відповідь від Міністерства із відповідями на усі поставлені раніше питання. Щодо ігнорування наших запитів у Міністерстві пояснили, що вони нібито не отримали повторних листів від ЦЖР.
Схожа ситуація трапилася і з розслідуванням про закупівлю захисних костюмів для медиків. Нагадаємо, що міністерство заблокувало державному підприємству «Медичні закупівлі» тендер, у якому виграв український виробник. Натомість, міністерство закупило вдвічі дорожчі китайські костюми через фірму-прокладку. При цьому комбінезони потрапили до України з порушенням терміну поставки і невизначеної якості.
Два запити ЦЖР до міністерства охорони здоров’я та численні звернення до пресслужби міністра Степанова результату не дали. Центр журналістських розслідувань оскаржив дії міністерства до омбудсмена.
І тільки після цього редакція агентства отримала відповіді. І не з міністерства, а з Національної служби здоров’я. При цьому у відповіді зазначено, що запити ЦЖР вони нібито не отримували. Тобто, та ж відмовка, що і в випадку з міністерством освіти.
Як часто трапляються випадки ненадання публічної інформації на запити громадян і яким чином вони можуть захистити свої права? Перший варіант — оскаржити дії розпорядника інформації до омбудсмена.
«Це скарга до Уповноваженого з прав людини — в цьому разі він перевіряє і зобов’язує надати цю інформацію. Якщо розпорядник її не надає — Уповноважений складає протокол про притягнення до адміністративної відповідальності і направляє до суду. Посадова особа несе адміністративну відповідальність», — пояснює Оксана Максименюк.
254 протоколи від Омбудсмена
На момент виходу в ефір цього сюжету ЦЖР ще не отримав відповідь на запит щодо кількості скарг до Офісу уповноваженого з прав людини за 2020 рік. Але маємо статистику за рік попередній.
Протягом 2019 року Офіс Уповноваженого отримав майже 11 тисяч повідомлень від громадян про порушення їхнього права на доступ до публічної інформації.
Протоколи про адмінпорушення за ненадання доступу до інформації та невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради з прав людини були оформлені тільки за 254 випадками.
Тобто відсоток направлень до суду за порушення закону про доступ до публічної інформації складає тільки 2,3 % від загальної кількості звернень до омбудсмена.
Притягнуто до відповідальності за порушення законодавства про доступ до інформації — 154 посадові особи. Розмір штрафу визначає суд — від 425 до 850 гривень.
«Найгірше в цій ситуації, що нібито є куди скаржитись — Офіс Уповноваженого, але це абсолютно недієво. Тобто, ти можеш скаржитись в Офіс уповноваженого з прав людини про те, що тобі не відповідають відповідно до закону, але це мертва історія, яка ніколи не діяла. Це треба реально витратити час, щоб звернутися в офіс. І в результаті ти там витратив купу енергії, там витратив і ти залишаєшся без інформації», — говорить журналістка Катерина Лихогляд.
Інший варіант у випадку, якщо розпорядник не відповів на ваш запит про публічну інформацію або надав неповну чи недостовірну інформацію, — йти одразу до суду. Але доведеться сплачувати судовий збір у 800 гривень.
Проблема для запитувачів також полягає в тому, що Кодекс містить обмежений строк для притягнення до відповідальності порушників закону про доступ до публічної інформації – лише три місяці.
Якщо відкрити судовий реєстр та пошукати документи за статтею 212–3 КУпАП, то реєстр покаже понад 5 тисяч судових постанов. Здебільшого у судах оскаржують правники ігнорування адвокатських запитів.
А судових спорів саме про неправомірну відмову до доступу до публічної інформації не так багато. Однак якщо справа таки доходить до суду, то рішення скоріше за все буде на користь позивача.
Варіанти дій
У звіті омбудсмена за 2019 рік пропонується змінити строки розгляду справ про адмінпорушення щодо доступу до публічної інформації в судах. Строку у три місяці часто не вистачає, враховуючи, що самому Уповноваженому потрібно розглянути скаргу, відібрати пояснення розпорядника, скласти протокол та направити його до суду. Відтак у рекомендаціях Офісу з’явився пункт про зміну статті 38 КУпАП, яка визначає строки розгляду справи — просять збільшити до 6 місяців.
«Щодо компетенції, щодо ресурсів Уповноваженого — за останні декілька років нічого не змінилося. Як мені здається, без кардинальних змін, переосмислення цього питання і не зміниться. Ефективний орган реагування повинен мати більше ресурсів і більше повноважень. Схожих до розслідувальних органів. Вони можуть збирати докази, вимагати пояснень осіб. А Уповноважений у нас здійснює парламентський контроль. Це такий вид контролю, в якого гучна назва і мало повноважень», — каже Тетяна Олексіюк, експертка Програми розвитку ООН.
Тетяна Олексіюк, експертка Програми розвитку ООН, фото: detector.media
Тетяна Олексіюк переконана, що Україні потрібен новий контролюючий орган. За її словами, зараз це питання на рівні обговорення концепції та ідеї. Контролюючі посадовці у сфері доступу до публічної інформації можуть називатися «інформаційними комісарами» — за основу взятий європейський досвід.
«Існують різні моделі контролюючого органу. Десь він одноосібний, десь — колегіальний. Десь у нього більший обсяг повноважень, десь менший. Як мені здається, найбільша задача, яка перед нами стоятиме — забезпечення його незалежності. Тому що часто до компетенції цього органу відносять не тільки доступ до публічної інформації, а і захист персональних даних. Як дві сторони одного конфлікту, зазвичай», — говорить Олексіюк.
Ідея дискусійна. Алі Сафаров, юрист громадської організації «Інститут масової інформації» вважає, що створення такого органу наразі не на часі, хоч і погоджується, що він потрібен Україні.
«Створення такого органу потребує витрат з державного бюджету. Навчання, штат, питання кадрової політики. В першу чергу потрібно, щоб люди, які там будуть працювати, були професіоналами, не були корумпованими. Враховуючи, що в Україні головною проблемою є не створення спеціального антикорупційного органу, а те, щоб він займався саме тим, для чого він був створений. З цієї точки зору я вважаю, що зараз створення може принести більше шкоди, ніж користі», — каже Алі Сафаров.
Алі Сафаров, юрист громадської організації «Інститут масової інформації»
Законопроєкт та «інформаційні комісари»
5 листопада 2019 року у Верховній Раді було зареєстровано проєкт закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до інформації щодо вдосконалення їх окремих положень». Авторка — народна депутатка Ольга Василевська-Смаглюк.
Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин розглядав законопроєкт 16 вересня і підримав його до прийняття за основу.
Законопроект передбачає створення окремого Уповноваженого з питань захисту права на доступ до публічної інформації, який матиме зовсім інші повноваження, ніж досі є у розпорядженні офісу омбудсмена.
Людмила Денісова запропонувала залишити три види контролю: парламентський, громадський та державний.
«Що стосується каральної функції, яку передбачає законопроект та надання такої функції Уповноваженому. Ми сьогодні складаємо протоколи про адмінпорушення, накладаємо штрафи. Але ми вважаємо, що все-таки Уповноважений як інституція правозахисна. Те, що потрібно буде збільшувати бюджет за рахунок того, що карати цих людей, я думаю, що це не зовсім доречно. Безумовно, коли буде агентство, служба, інформаційний комісар або комісія, це буде супер. І ці всі функції будуть на неї покладені, це буде правильно», — говорила Денісова під час слухань у комітеті 16 вересня 2020 року.
Людмила Денісова, Уповноважена Верховної Ради з прав людини Фото: investigator.org.ua
Проєкт закону також передбачає у чотири рази збільшити максимальний штраф за неправомірну відмову у доступі до публічної інформації — до 3 400 гривень.
Адміністративне порушення посадовій особі можна буде надіслати поштою — це усуне проблему вручення протоколу у випадку небажання посадовців зустрічатись з контролюючим органом.
Тетяна Олексіюк також зазначає, що однією з причин, що створюють проблеми із доступом до публічної інформації, є низький фаховий рівень посадовців і відсутність системи підготовки державних службовців у цій сфері.
У звіті Офісу Уповноваженого за 2019 рік також присутня рекомендація, адресована Національному агентству України з питань державної служби розробити та впровадити для розпорядників інформації єдину уніфіковану програму підвищення кваліфікації державних службовців з питань доступу до публічної інформації.
І ця потреба є актуально безвідносно до того, чи будуть внесені зміни до закону про доступ до публічної інформації, чи діятимуть чинні норми.
