Роз’яснення Мінрегіонів: Депутати та посадовці окупованих громад не мають права саморозпускатися чи звільнятися

У Мінрегіонів роз’яснили деякі питання організації роботи органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Зокрема, як голові та іншим працівникам органів місцевого самоврядування, депутатам місцевих рад, не зрадити себе, країну в умовах окупації, але при цьому вжити усіх можливих заходів для забезпечення базовими життєвими послугами мешканців громад.

Про це повідомляє правова група Офісу підтримки реформи з децентралізації Міністерства розвитку громад та територій України.

Чи можуть депутати місцевої ради «саморозпуститись» у разі захоплення ворогом відповідного населеного пункту? Чи доцільно депутатам скласти свої повноваження на знак протесту проти дій загарбників?

Ситуація, у якій опинилася наша країна, є безпрецедентною для сучасного світу. Ворог вдається до абсолютно нелюдських заходів. Однак, треба знаходити сили, аби тримати голову холодною та діяти за законами України.

Чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон) передбачає виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень місцевих рад. Зокрема, згідно з ч. 1 ст. 78 Закону повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану».

При цьому в умовах воєнного стану заборонено проведення будь-яких референдумів, у т.ч. й щодо припинення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування.

Тому депутатам місцевих рад, у разі неможливості проводити пленарні засідання на тимчасово окупованих територіях України, зокрема – у зв’язку із загрозою їхньому життю чи безпеці, достатньо просто утримуватись від участі у роботі місцевої ради та діяльності робочих органів місцевої ради (депутатські комісії, групи тощо). У таких випадках Президент України може призначати військові адміністрації населених пунктів там, де це дозволяє закон та поточна ситуація.

А ось прийняття депутатським корпусом завідомо незаконних рішень в умовах воєнного стану може кваліфікуватися як злочин, про що ми детально поговоримо далі.

Чи можуть сільські, селищні чи міські голови, інші посадові особи місцевого самоврядування «піти у відставку» внаслідок неможливості виконувати свої повноваження на тимчасово окупованих територіях?

Закон містить також вичерпний перелік обставин, при настанні яких можуть бути достроково припинені повноваження сільського, селищного чи міського голови.   Згідно з ч. 1 ст. 78 Закону це можливо у разі:

1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

2) припинення його громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

3^-1) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

3^-2) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;

4) відкликання з посади за народною ініціативою;

5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

6) його смерті.

Зрозуміло, що в поточних умовах актуальним будуть у першу чергу випадки звернення голови громади із заявою про дострокове припинення повноважень або смерть голови. У такому випадку повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються припиненими з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт (п. 1 ч. 11 ст. 78 Закону). Таким чином, «самоусунення» («самостійна «відставка») сільських, селищних, міських голів, їх заступників та секретарів відповідних рад не відповідає вимогам закону.

Проведення будь-яких референдумів про дострокове припинення повноважень голів громад чи припинення їхніх повноважень за народною ініціативою в умовах воєнного часу не допускається.

Нагадуємо, що припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, здійснюється у судовому порядку. Тому, попри усі можливі емоції, і цілком зрозумілий людський гнів, давайте спробуємо утриматись від того, аби множити протиправні дії. Саме повагою до законності та верховенства права ми, серед іншого, відрізняємося від дикого окупанта.

Однак, у разі, якщо голова громади перейшов на бік ворога, зокрема й під загрозою своєму життю чи життю його рідних чи близьких, виконувати незаконні накази такого посадовця забороняється.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені також у випадках, передбачених Законом України «Про правовий режим воєнного стану». Тому уважно слідкуйте за офіційними джерелами інформації.

Згідно з ч. 5 ст. 50 Закону повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради. Тому «самостійна відставка» секретаря також не буде вважатись законною.

Щодо інших посадових осіб місцевого самоврядування. Як передбачено ч. 1 ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі:

• порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги;
• порушення умов реалізації права на службу в ОМС;
• виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов’язаних із проходженням служби в ОМС;
• досягнення посадовою особою граничного віку перебування на службі в ОМС.

Таким чином, посадовці ОМС станом на зараз можуть звільнятися з посад за власним бажанням або за рішенням відповідного керівника, у тому числі у зв’язку із невиконанням своїх посадових обов’язків або переходом на бік ворога, що є порушенням Присяги. Звільнення таких представників не увільняє їх від кримінальної та іншої відповідальності, у разі наявності у їхніх діях ознак злочинів.

Водночас, ми не радимо вдаватися до масових звільнень виключно з міркувань безпеки. Більш доцільно, якщо робота органу є неможливою, оголосити простій установи та направити усіх працівників по домівках. У разі потреби (можливості) керівник  відповідного ОМС зможе відкликати працівників на роботу для виконання окремих завдань.

Чи можуть посадовці місцевого самоврядування продовжувати здійснювати свої повноваження на тимчасово окупованих територіях? Чи не буде це розцінено як державна зрада чи колабораційна діяльність?

У разі такої можливості, посадові особи та працівники місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ та організацій мають виконувати свої посадові обов’язки, визначені законодавством та Планом запровадження та забезпечення заходів здійснення правового режиму воєнного стану (Розпорядження КМУ № 181-р від 24.02.2022 р.).

А тому усі дії, направленні на забезпечення життєдіяльності громади треба виконувати, якщо це безпечно для життя працівників. Умисне невиконання Плану несе шкоду обороноздатності країни та сприяє підривній діяльності проти України.

Водночас, згідно з ч. 4 ст. 111-1 Кримінального кодексу України (далі – КК України) передача матеріальних ресурсів незаконним збройним чи воєнізованим формуванням, створеним на тимчасово окупованій території, та/або збройним чи воєнізованим формуванням держави-агресора, та/або провадження господарської діяльності у взаємодії з державою-агресором, незаконними органами влади, створеними на тимчасово окупованій території, в тому числі окупаційною адміністрацією держави-агресора вважається колабораційною діяльністю. Тому добровільна співпраця чинних працівників ОМС чи комунальних підприємств із фейковими «мерами», «комендантами» чи «режимами», які встановлюють окупаційні війська, а також безпосередньо з військами окупанта буде розцінена як злочин. Це стосується не лише посадових осіб, а й звичайних працівників, які не виконують жодних організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій.

Щодо дій на підтримку ворога (державна зрада та колабораційна діяльність)

Стаття 111 КК України визначає державну зраду як  діяння, умисно вчинене громадянином України на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній, економічній чи інформаційній безпеці України: перехід на бік ворога в період збройного конфлікту, шпигунство[1], надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України. Такі діяння, вчинені в умовах воєнного стану,  караються позбавленням волі на строк 15 років або довічним позбавленням волі, з конфіскацією майна.

Державна зрада характеризується прямим умислом. Тобто особа, що вчиняє відповідні дії, має усвідомлювати, що здійснює перехід на бік ворога в умовах воєнного стану та бажати настання відповідних наслідків від своїх діянь. Перехід на бік ворога є закінченим злочином з того моменту, коли громадянин України виконав в інтересах ворога певні дії на шкоду України.

Важливо! Згідно з ч. 3 ст. 111 КК України громадянин України звільняється від кримінальної відповідальності, якщо він на виконання злочинного завдання іноземної держави, іноземної організації або їх представників ніяких дій не вчинив і добровільно заявив органам державної влади про свій зв’язок з ними та про отримане завдання.

Новим для України складом злочину є колабораційна діяльність, відповідальність за яку передбачено ст. 111-1 КК України. Злочин може вчинятися у декількох формах, одну з яких ми розглянули вище. Розглянемо ще кілька, актуальних саме для посадовців ОМС.

Частина 1 ст. 111-1 КК України передбачає відповідальність за публічне заперечення громадянином України здійснення збройної агресії проти України, встановлення та утвердження тимчасової окупації частини території України або публічні заклики громадянином України до:

1) підтримки рішень та/або дій держави-агресора, збройних формувань та/або окупаційної адміністрації держави-агресора;

2) співпраці з державою-агресором, збройними формуваннями та/або окупаційною адміністрацією держави-агресора;

3) невизнання поширення державного суверенітету України на тимчасово окуповані території України.

Такий злочин карається позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від 10 до 15 років.

Окрема відповідальність передбачена для тих, хто добровільно займатиме посади у незаконних органах влади, створених на тимчасово окупованій території, у тому числі в окупаційній адміністрації держави-агресора. Тяжкість злочину кваліфікуватиметься залежно від статусу посади у фейкових органах влади окупантів, зокрема:

1. добровільне зайняття громадянином України посади, не пов’язаної з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно господарських функцій, каратиметься позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від 10 до 15 років з конфіскацією майна або без такої (ч. 2 ст. 111-1 КК України);
2. добровільне зайняття громадянином України посади, пов’язаної з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій, у незаконних органах або добровільне обрання до таких органів, а також участь в організації та проведенні незаконних виборів та/або референдумів на тимчасово окупованій території, або публічні заклики до проведення таких незаконних виборів та/або референдумів на тимчасово окупованій території або публічні заклики до проведення таких незаконних виборів та/або референдумів на тимчасово окупованій території, каратиметься позбавленням волі на строк від 5 до 10 років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від 10 до 15 років та з конфіскацією майна або без такої.

Вчинення особами, які погодилися на зайняття посад, пов’язаних з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій, у незаконних органах або добровільно обраних до таких незаконних органів, дій або прийняття рішень, які призвели до загибелі людей або настання інших тяжких наслідків, каратиметься позбавленням волі на строк 15 років або довічним позбавленням волі з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від 10 до 15 років та з конфіскацією майна або без такої (ч. 8 ст. 111-1 КК України).

Тяжкими наслідками згідно до п. 4 Примітки до ст. 111-1 КК України вважатиметься шкода, яка у тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян (1 240 500 грн. для 2022 року).

Слід звернути увагу, що у деяких випадках дії зрадників можуть кваліфікуватися дещо по-іншому. Зокрема, у разі створення, керівництва та/або участі у незаконних збройних формуваннях (ДНР, ЛНР тощо), а також у випадку організаційного чи іншого сприяння створенню або діяльності терористичної групи чи терористичної організації, такі дії можуть кваліфікуватися за ч. 1 ст. 258-3 КК України. Адже подібні «утворення» не визнаються як держава ані Україною, ані будь-якими іншими державами або міжнародними організаціями. Відповідна судова практика наявна в Україні та є досить усталеною.

Також важливо знати, що згідно з ч. 2 ст. 258-3 КК України звільняється від кримінальної відповідальності за діяння, передбачене частиною першою цієї статті, особа, крім організатора і керівника терористичної групи чи терористичної організації, яка добровільно повідомила правоохоронний орган про відповідну терористичну діяльність, сприяла її припиненню або розкриттю злочинів, вчинених у зв’язку із створенням або діяльністю такої групи чи організації, якщо в її діях немає складу іншого злочину.

Також нагадуємо, що згідно з ч. 5 ст. 49 КК України до злочинів проти основ національної безпеки України, передбачених у ст.ст. 109-114¹, а також злочинів проти миру та безпеки людства, які охоплюються ст.ст. 437-439, ч. 1 ст. 442 КК України, строки давності не застосовуються.

Як повідомлялось, міський голова окупованого російськими військами Генічеська Олександр Тулупов заявив, що він та його команда змушені подати у відставку через неможливість «здійснювати повноваження як представники українського органу місцевого самоврядування». Про причину виникнення такої ситуації Тулупов не повідомляє. За інформацією Центра журналістських розслідувань, рішення було прийняте після зустрічі з представниками російських окупантів, які пропонували або співпрацю, або йти у відставку.