Президентська кампанія в Україні: порушення закону чи законні порушення рівності можливостей. Як чиновники та політики використовують адміністративний ресурс і непряму агітацію за кошти платників податків.
Про це говоримо з Ольгою Айвазовською, головою правління громадської мережі ОПОРА у програмі «Питання національної безпеки» (проект Центру журналістських розслідувань, ефір ТРК Чорноморська).
Валентина Самар: Насправді, активна виборча кампанія почалась ще влітку. Ми розповідали на прикладі завішаної білбордами партій і політиків Херсонщини, що приховано одночасно стартували і президентська, і парламентська кампанії, а основні гравці вже й з округами визначились і почали їх засівати. Громадянська мережа ОПОРА нещодавно оприлюднила дослідження про використання на агітацію бюджетних коштів. Пані Ольго, яку кампанію поспіль ви вже слідкуєте за виборами?
Ольга Айвазовська: 13 років ми вже слідкуємо за національними кампаніями, тим більше, що в нас так рідко бувають роки без виборів. На моїй пам’яті, 2011-ий рік був тим, коли в нас не було масштабних виборчих кампаній.
Валентина Самар: Отже, 7 березня ви звітували про те, що нараховано півтори тисячі випадків ймовірних використань бюджетних грошей з боку політичних партій, окремих політиків та депутатів. Що це за гроші?
Ольга Айвазовська: Ми, насправді, вже головою об стінку б’ємося доволі давно, тому що з 2016-го року почали моніторити використання бюджетних коштів з метою політичної агітації, яка має ознаки передвиборчої, навіть не в офіційний період виборчої кампанії. Зокрема, йдеться про субвенції на соціально-економічний розвиток територій, доступ до яких має обмежена кількість народних депутатів, і за рахунок яких вони дуже часто проводять політичну рекламну кампанію на місцях. З одного боку, це добре, що держава витрачає кошти на розвиток територій, з іншого – в нас є великі сумніви щодо ефективності принаймні 30% цих трат. До прикладу, ми говорили про 1,5 тисячі таких політичних акцій, і це переважно спонсорування дуже дрібних програм, проектів і об’єктів. Коли не йдеться про ремонт школи, медичного закладу або дороги, а про закупівлю, наприклад, м’ясорубок в дитячі садки, дитячих костюмів в різні гуртки або техніки для дитячих садочків і шкіл. Але обов’язково відбувається презентація і вручення з піаром народних депутатів, які часто забувають сказати, що це куплено за бюджетні кошти. «Найсмішніше» – це проведення спортивних змагань, в яких брали участь учні шкіл, і вони боролися за субвенцію. Тобто за перше місце діти виборювали для свого навчального закладу 100 тисяч гривень, за друге місце – 70 тисяч гривень.
Валентина Самар: І при цьому, звичайно, були присутні добрі дяді чи тьоті?
Ольга Айвазовська: Звичайно, народні депутати, політики національного рівня, і деякі політики не соромилися казати, що от ви молодці, що вибороли для своєї школи сертифікат на 100 тисяч гривень. Але коли ми дивимося в офіційних витратах бюджетних коштів на веб-порталах, де можна подивитися цю інформацію, то виявляється, що це субвенція. Тобто ми з вами платимо за те, щоб діти боролися на спортивному майданчику і отримали ресурси на свою школу. Але це просто цинізм.
Валентина Самар: То що ви зараховуєте до непрямої агітації? Там, де великі об’єкти, там піаряться вже політики національного масштабу, включно з президентом, ми бачили дуже багато перерізаних стрічок. Ви це кваліфікуєте як непряму агітацію?
Фото: investigator.org.ua
Ольга Айвазовська: Ми вважаємо, що це політична реклама. Якщо говорити окремо про округи, то 30% бюджетних коштів в рік, а бюджет – це близько 5 мільярдів на рік, витрачається на проекти, вартість яких нижча 50 тисяч гривень. Про який соціально-економічний розвиток територій за ці гроші можна говорити? Це просто тіньова кишеня народних депутатів, які, на жаль, мають доступ, подекуди досить невідкритий, до спеціальної комісії, яка сформована з народних депутатів бюджетного парламентського комітету та деяких представників Міністерства фінансів, які готують подання на уряд, і уряд приймає рішення щодо виділення цих коштів.
До речі, не лише ОПОРА критично ставиться до ефективності цих ресурсів. Є, наприклад, Рахункова палата, яка вважає, що немає системи як цільового призначення саме цих видів субвенції, так і оцінки ефективності витрачання коштів. Якщо в рік – 5 мільярдів, і 30% з них йдуть на такі піар-заходи народних депутатів, то питання – за що ми з вами, платники податків, платимо? За рекламу? Адже подія є базою для розповсюдження в медіа інформації, який хороший народний депутат. Або коли ремонтується маленький підземний тир, на якому з’являється велика табличка «За сприяння народного депутата такого-то», і якщо таких подій є багато за рік-два до виборів, то, звичайно, виборці округу сприймають його як ефективного депутата. Але забувають, яка форма його роботи мала б бути. Що це законотворчість, що це контролююча функція, що це робота в комітетах, а не ремонти тирів чи спонукання дітей боротися за субвенцію.
Валентина Самар: Є ще одні гроші – це бюджет на утримання політичних парламентських партій. Але багато цих грошей витрачається не на розвиток партій, не на те, щоб не було тіньових грошей в політичних кампаніях, а саме на рекламу цих партій. І тут виникає питання – чи не варто обмежити якимось чином використання цих коштів на підтримку партій саме на рекламні цілі?
Ольга Айвазовська: Це популярна думка, але моя організація є правозахисною у політичній сфері, і політичні інститути в передвиборчий процес мають права на самоврядування. І от які міжнародні стандарти щодо виборчого процесу, такі міжнародні стандарти щодо управління політичних партій. І Венеційська комісія як кодекс належних практик у виборчих справах приймала, що для нас є орієнтиром і для законотворчих процесів, так і щодо врядування політичних партій є окремий кодекс. Тому, якщо виходити зі стандартів, то партія має право самостійно визначати, яким чином вона буде витрачати власні кошти. Бюджетні кошти – це теж власні кошти партії. Тобто законодавчо обмежувати чи встановлювати відсоткове співвідношення або змушувати партії перераховувати ці кошти на військові потреби, як вважають деякі організації, то, перепрошую, Кесарево – Кесарю, а Цезарево – Цезарю.
Валентина Самар: Але левова частка цих грошей, а це гроші платників податків, йде на саморекламу та на самовосхваляння. Бо це не звіт перед виборцями, це не інформування про те, як працюють політичні партії в парламентів чи в уряді, це тільки самовосхваляння.
Ольга Айвазовська: Але це як свобода слова і самоцензура. Тобто партії мають відчувати, що суспільство не сприймає такого типу рекламу, а очікує звітності. Проте інше питання – чи суспільство дійсно хоче почути звіти?
Валентина Самар: Потрібно йому просто сказати, скільки грошей таким чином йде у повітря? Я не бачила таких викладок, можливо ваша організація це робила – яким чином розподіляються ці кошти?
Ольга Айвазовська: В різний період по-різному. Однозначно, партії не мають права витрачати кошти на виборчу кампанію з цих бюджетів, але форма звітування чи комунікації з виборцями встановлюється самою політичною партією. Співвідношення змінюється від кварталу до кварталу.
Валентина Самар: Скажімо так, ці гроші допомогли підготуватися до виборчої кампанії, яка була розпочата завчасно.
Головний редактор Центру журналістських розслідувань Валентина Самар Фото: investigator.org.ua
Ольга Айвазовська: Агітація і політична реклама – це все-таки різні речі, хоча політична реклама є одним з видів агітації. Тому не будемо займатися популізмом, адже якщо партія не здатна комунікувати з виборцями в інший спосіб, ніж презентувати гарні ролики про себе, то виборець має поставити оцінку цій політичній партії. Але цензурування змісту видатків – це дуже поганий шлях. Тому що почнеться з цензурування способу комунікації з виборцями, контенту, тривалості, а закінчиться дуже поганими речами. Тобто якщо ми підійшли ліберально до цього питання, запровадили бюджетне фінансування, то, на моє глибоке переконання, ті партії, які хочуть рости, розвиватися і бути не для одного виборчого циклу, змушені будуть переглядати свої статті витрат та інвестувати в людей, в програми, в аналітичні центри тощо.
Валентина Самар: Проте звіт літа: політичні партії, в тому числі і парламентські, розгорнули дуже активну рекламну кампанію з прицілом на вибори. Тобто по суті йшла прихована агітація.
Я подивилася звіт Комітету виборців за лютий, і жодного зафіксованого там факту використання адміністративного ресурсу я не знайшла. У другому звіті спостережень ОПОРИ за виборами про адмінресурс вже сказано таке: «Декілька кандидатів на пост президента України мають практичну можливість зловживати адміністративними ресурсами на національному та місцевому рівнях, але поєднання посадової і агітаційної активності кандидата на пост президента України Петра Порошенка є найбільш проблематичним. Чинний глава держави повинен чітко розмежувати посадову діяльність і ведення передвиборчої кампанії». Дуже толерантно сказано.
Ольга Айвазовська: Ні, там далі йде багато фактажу – є суми, є цифри і є дані. Ми сказали про шість мільярдів бюджетних коштів, які витрачаються як пілотний проект на перегляд пенсій, покривається аудиторія від восьми до десяти мільйонів, і пілот триває саме протягом березня. Ми вказали про монетизацію субсидій, коли громадяни саме в березні отримають на руки кошти, які названі пілотним проектом щодо фактичного фінансового відшкодування різниці між вартістю послуг та спроможністю населення їх оплачувати. Йдеться знову ж таки про мільярди. Загальна аудиторія, хто отримає через бюджетний, а по факту адміністративний ресурс, це 12 мільйонів громадян. Як на мене, це велика проблема.
Крім того, на щастя, ми маємо відкриті реєстри щодо дуже багатьох локальних програм. Ми зараз їх уважно досліджуємо, тому що деякі навіть невеличкі громади щотижня витрачають сотні тисяч гривень на матеріальну допомогу громадянам. Подекуди громадяни, які отримують монетизацію субсидій, тобто кошти на руки, протягом саме передвиборчого місяця, отримали листи, в яких написано: «… за дорученням президента України, постанова Кабінету Міністрів № ви отримаєте таку то суму на руки, протягом такого-то місяця». Скажіть мені – це бюджетний адміністративний ресурс? Коли ми звертаємося до рекомендацій Венеційської комісії, то йдеться, що для уникнення зловживання адміністративним бюджетним ресурсом є дві умови. Перша – не плодити нових програм, а в нас, насправді, деякі місцеві програми дуже бюджетні, рішення щодо них прийнято на прикінці січня, а розподіл ресурсів чи виплата певних матеріальних допомог відбувалася з кінця лютого і протягом березня. В деяких громадах покриття таких матеріальних допомог – це 20% населення територіальної громади. Ми спробуємо ближче до дня виборів порахувати національний бюджет того всього, що ми бачимо на національному рівні і на місцевому. І дуже відкрите питання – а як виборці сприймають цю матеріальну допомогу? Чи їм надається якісь супровідні агітаційні матеріали? Що їм кажуть працівники соціальних служб в ці моменти? Працівники «Укрпошти», на якій люди отримують гроші на руки? Ми про це мовчати не можемо. Тому що Венеційська комісія рекомендує відтермінувати прийняття рішень щодо подібних програм за період виборів, а також уникнути використання або комунікацію з виборцями тими органами влади або інституціями, які не мають до цього відношення. Наприклад, якщо говорити про монетизацію субсидій — це уряд, якщо говорити про пенсії та їх перерахунок або виплату оцих 2410 грн майже двом мільйонам разово пенсіонерам, то це мав би робити Пенсійний фонд. Я особисто не дуже розумію, що саме президент України спільно з Володимиром Гройсманом робив під час презентації цих програм. Тобто таких речей потрібно уникати.
Валентина Самар: Ми вже їх не уникнемо, вони вже сталися.
Ольга Айвазовська: В нас попереду не одні вибори, і ми говоримо не лише за цю кампанію.
Валентина Самар: Яким чином ви це все будете кваліфікувати? Як порушення? Як масове порушення? Як порушення, яке якимось чином вплинуло на вибір людей?
Ольга Айвазовська: По-перше, ми поки що констатуємо факти і їх озвучуємо. По-друге, ми не вважаємо за можливе, бо це суперечить стандартам, оприлюднювати оцінки щодо виборчої кампанії до її завершення. І в резюме звіту або вранішньої заяви, яка буде оприлюднена в понеділок 1 квітня, буде написано, чи плинули ці порушення на кінцевий результат виборів чи не вплинули. І це є важливим мірилом оцінки в цілому кампанії. Але не завчасно.
Валентина Самар: Яким чином можна законодавчо розвести межу між використанням адміністративного ресурсу як агітації і політичною кампанією без використання адмінресурсу? За статтею 65 кандидат на пост президента, якщо він є чинним президентом, а також народні депутати можуть не йти у відпустку. Вірніше, вони не вписані серед тих, хто зобов’язаний йти у відпустку і чітко розмежовувати, що я не на робочому місці, я не задіюю свій президентський борт, я не задіюю охорону, я не використовую бюджетні кошти на ці програми тощо. Що робити?
Ольга Айвазовська: На це важко відповісти. Я думаю, це комплекс заходів. По-перше, суспільство не має толерувати прямим ознакам бюджетно-адміністративного ресурсу чи просто кадрового. Коли це сприймається як норма, а я дуже часто це чую – «так це ж було завжди», то, я перепрошую, але в деяких країнах, наприклад, у Великій Британії парламентарі, які балотуються, в період виборчої кампанії вже не мають права навіть перетнути поріг власного офісу. Для того, щоб не дай Бог вони не скористалися телефоном, який буде оплачуватися коштом платників податків, комп’ютером, технікою або папером. Для нас це виглядає трохи смішно.
З одного боку, візити президента пов’язані з його прямими повноваженнями, тобто відбувається виїзд на схід, зустрічі з керівництвом області, воно має ознаки нарад, але з іншого боку, коли на форумах регіонального розвитку транслюється, як на Тернопільщині, агітаційний ролик президента і кандидата, і в якому прямо звучить заклик голосувати і в якому звучать слогани виборчої кампанії, то це навіть не між крапельками дощу. Ці речі, на мою думку, є неприйнятними. Ви ніколи не прорахуєте і не розкладете по поличках, коли президент поїхав з робочим візитом, і, наприклад, півдня він виконує функції президента, а іншу половину дня зустрічається з виборцями як кандидат. Тому що в нього є державна охорона, від якої за протоколом, він не зможе відмовитися, його супроводжують, за протоколом, посадові особи місцевого рівня. Але коли на цих заходах і офіційних зустрічах використовується агітаційна продукція, яка є агітаційною, без будь-яких маніпуляцій, це неприйнятно, тому що глава держави повинен показувати тренд. І, на жаль, на цій виборчій кампанії чим більше до дня голосування, тим менше зважають на закон.
Щодо відпусток, то, очевидно, що для певної категорії посадовців їх варто вводити як обов’язок. Якщо ви – посадова особа і ви представляєте інтереси кандидата – автоматична відпустка і ніяких питань. Друге – якщо ви в робочий час використовуєте службове повноваження, то, як на мене, це навіть ознака корупції, а не тільки порушення виборчого законодавства. Це має закінчуватися санкціями. Але очевидно, що чинного президента, чи майбутнього, чи минулого неможливо примусити або включити в закон вимогу щодо відпустки на цей період, тому що 60 чи 90 днів держава без президента в наших умовах існувати не може.
Валентина Самар: Тут є декілька варіантів. Наприклад, скоротити період передвиборчої агітації. З іншого боку, на Мальдіви можна на тиждень махнути, а піти у відпустку в передвиборчій період не можна, бо в нас немає віце-президента, який буде виконувати повноваження президента, в нас взагалі не передбачена Конституцією заміна президента.
Фото: investigator.org.ua
Ольга Айвазовська: Слухайте, відпустка – це відпустка, гарантована трудовим законодавством, навіть на президента вона поширюється чи на народних депутатів і посадових осіб вищого рангу. Інше питання, що в ході виборчої кампанії, як на мене, потрібне спонукання вироблення цієї культури протидії нормального і лояльного сприйнятті таких речей.
Валентина Самар: В ЦВК зараз багато зареєстровано вже порушень стосовно саме використання адміністративного ресурсу?
Ольга Айвазовська: Я думаю, жодного.
Валентина Самар: Анатолій Гриценко намагався через суд визнати агітацією фото після однієї з робочих поїздок, розміщені на сайті президента, але суд відхилив цю скаргу, не визнав її як порушення законодавства і використання адміністративного ресурсу. Чи є ще якісь інші випадки?
Ольга Айвазовська: Мені невідомо про інші випадки. Я знаю, що були заяви, зокрема, і по лінії Генеральної прокуратури, точніше – щодо генерального прокурора, який на форумі під час самовисування чинного президента кандидатом заявив про його політичну підтримку, хоча вважав і сказав про це публічно, що це не є агітацією. А що ж тоді таке агітація?
Судових рішень на цю тему немає, ЦВК взагалі, як на мене, бездіяльне в цій частині. По-перше, вона сама нічого не відслідковує, вона реагує лише на скарги, які надходять до ЦВК щодо дій переважно інших виборчих комісій окружного рівня. Якщо є претензії по порушенням – це до поліції, це до прокуратури, це до СБУ, в залежності від підслідності і ситуації в цілому. Тому, якщо є претензії, списи треба кидати в той бік. Але, як на мене, в нас дуже розмите розуміння посадових осіб, адміністративного ресурсу в виборчій кампанії. В нас навіть в законі ці вимоги є формальними: не агітувати в робочий час, не використовувати бюджетні ресурси, службове становище – все. А ознаки, кваліфікації – відсутні, і наслідки у вигляді санкцій теж практично відсутні.
Валентина Самар: На ваш погляд, чи дотримані права внутрішньо переміщених осіб та громадян окупованих територій?
Ольга Айвазовська: Станом на сьогодні 118 тисяч громадян скористалися правом тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, переважна більшість з них – це внутрішньо переміщені особи. І маніпуляції стосовно переповнених автобусів, які їдуть з окупованих територій, щоб тут голосувати, начебто під впливом чи за гроші Російської Федерації, не мають під собою жодної доказової бази. Тому що більшість скористалося цим правом в Києві та Київській області, де живе дуже багато внутрішньо переміщених осіб з активною громадянською позицією, с фінансовою базою, дуже часто достатньою, щоб залишатися, бізнес – середній і малий і таке інше. А Донецька і Луганська область досить сильно провисає. Тому я б сказала, що форма реалізації виборчих прав наявна, але для кожного це право, а не обов’язок. Зрозуміло, що ті, хто проживають на окупованій території, просто через перетин КПВВ, тривалість і пропускну спроможність не зможуть масово приїхати на підконтрольні уряду території проголосувати.
