Закон «О доступе к публичной информации» 10 лет назад открыл гражданам Украины возможность получать общественно значимую информацию, которую создают носители властных полномочий.
Медиа-эксперты наблюдают значительные проблемы с его применением: чиновники безосновательно засекречивают информацию, без каких-либо причин отказывают в ее предоставлении. Или вообще игнорируют запросы журналистов и активистов. Что делать в таких случаях? Жаловаться Омбудсмену или идти в суд. Но эксперты предлагают радикально изменить саму систему — создать специальный орган, который будет контролировать соблюдение прав граждан на доступ к публичной информации.
Центр журналистских расследований разбирался, что в системе доступа к публичной информации работает не так, как надо, что требует изменений на законодательном уровне, а что — в практике применения действующего закона.
Закон «О доступе к публичной информации» был принят в 2011 году и считается прогрессивным. Он гарантирует каждому гражданину возможность получить на устный или письменный запрос информацию, которая является публичной, от органа государственной власти или местного самоуправления, государственного предприятия, коммунальной больницы или частной компании, которая ремонтирует дороги на бюджетные средства.
По закону, публичная информация — это выраженная и задокументированная на любых носителях информация, которая находится во владении субъектов властных полномочий или других распорядителей публичной информации.
Казалось бы, все просто: у распорядителя есть публичная информация — он должен предоставить ее по запросу гражданина. Даже несовершеннолетнего.
«Выгрызать информацию»
Как показывает практика, часто получить открытые данные бывает очень сложно. Даже у журналистов-расследователей.
«Я не могу сказать, что закон о доступе к публичной информации когда-то работал безупречно. С этим всегда были проблемы, всегда надо было выгрызать эту информацию, ответ на вопросы, которые ты посылаешь. На которые ты без проблем должен получить ответ», — рассказывает Екатерина Лихогляд, журналистка «Слідство.інфо».
Екатерина Лихогляд, журналистка «Слідство.Інфо»
Екатерина Лихогляд из расследовательского агентства «Слідство.інфо» часто и уже много лет направляет запросы государственным распорядителям, преимущественно в правоохранительные органы.
«Это всегда очень весело, когда ты отправляешь этот запрос. Ты уже морально готовишься к тому, что этот запрос надо всеми возможными путями вытаскивать. Один из последних — полиция Днепропетровской области меня игнорировала. Они меня из кабинета в кабинет гоняли: позвоните в канцелярию, а вы не в ту канцелярию звоните, из канцелярии в другое управление, а там говорят — к распорядителю, скажите номер, по которому подписан ответ (откуда я знаю номер?). И это такая бюрократическая процедура, они просто ждут, когда ты иссякнешь и скажешь: знаете, не так мне уже и нужно это расследование и доступ к публичной информации, пойду поплачу», — говорит Лихогляд.
Юристы Института развития региональной прессы много лет оказывают правовую помощь журналистам и активистам-блогерам. Они разрабатывают юридически безупречные шаблоны запросов на доступ к публичной информации и жалоб в отказах на ее предоставление, а также сопровождающее их рассмотрение в суде.
Неутешительная тенденция
Юрист ИРРП Оксана Максименюк считает, что в последние годы должностные лица распорядителей информации стали более безответственно относиться к ответам на запросы журналистов. Информацию безосновательно засекречивают.
Оксана Максименюк, юрист Института развития региональной прессы
«Последние пару лет действительно изменилась тенденция. Довольно часто государственные предприятия и органы отказывают в предоставлении информации по формальным причинам. Не объясняя», — говорит Оксана Максименюк. — «Формальные отписки, в основном, характеризуются тем, что якобы информация отнесена к служебной. Дело в том, что действующий закон предусматривает, что информация может быть отнесена к служебной, но для этого она должна пройти тройной тест. То есть, распорядитель должен оценить, грозит ли предоставление этой информации национальной безопасности, правам других граждан. Будет ли от этого вред, и преобладает ли общественный интерес над тем, чтобы эту информацию распространить».
Юристы Института развития региональной прессы помогают журналистам составить повторный запрос с подробным обоснованием, почему информацию нельзя скрывать.
«Закон «О доступе к публичной информации» содержит четкое указание: информация, которая касается получения должностными лицами средств из государственного бюджета, обязательно должна быть предоставлена по запросу. В данном случае мы повторно обратились с запросом, разъяснив прокуратуре, что ее действия незаконны. И нам была предоставлена такая информацию на запрос», — объясняет Максименюк.
Так было с рядом запросов, которые центральным органам власти посылал Центр журналистских расследований, а потом оспаривал игнорирование.
Готовя материал о закупке оборудования и программного обеспечения для национальной образовательной электронной платформы и дистанционного обучения детей с оккупированных территорий, ЦЖР отправил три запроса в Министерство образования и науки.
Ответ получили только на один. И то некоторые поставленные вопросы Министерством были проигнорированы, из-за чего и возникла необходимость в повторных запросах.
По истечении всех сроков предоставления ответов и безрезультатных попыток выяснить в пресс-службе МОН судьбу наших запросов, было решено применить один из вариантов действий в таких ситуациях — обратиться к Уполномоченному Верховной Рады по правам человека Людмиле Денисовой, которая должна реагировать на нарушения права на доступ к информации.
Через несколько недель после этого пришел ответ от Министерства с ответами на все поставленные ранее вопросы. Относительно игнорирования наших запросов в Министерстве объяснили, что они якобы не получили повторных писем от ЦЖР.
Похожая ситуация случилась и с расследованием о закупке защитных костюмов для медиков. Напомним, что министерство заблокировало государственному предприятию «Медицинские закупки Украины» тендер, в котором выиграл украинский производитель. Вместо этого министерство закупило вдвое дороже китайские костюмы через фирму-прокладку. При этом комбинезоны попали в Украину с нарушением срока поставки и неопределенной качества.
Два запроса ЦЖР в министерство здравоохранения и многочисленные обращения в пресс-службу министра Степанова результата не принесли. Центр журналистских расследований обжаловал действия министерства у омбудсмена.
И только после этого редакция агентства получила ответ. И не из министерства — а из Национальной службы здоровья. При этом в ответе указано, что запросы ЦЖР они якобы не получали. То есть, та же отговорка, что и в случае с министерством образования.
Как часто встречаются случаи непредоставления публичной информации на запросы граждан и каким образом они могут защитить свои права? Первый вариант — обжаловать действия распорядителя информации у омбудсмена.
«Это жалоба к Уполномоченному по правам человека — в этом случае он проверяет и обязывает предоставить эту информацию. Если распорядитель ее не предоставляет — Уполномоченный составляет протокол о привлечении к административной ответственности и направляет в суд. Должностное лицо несет административную ответственность», — объясняет Оксана Максименюк.
254 протокола от Омбудсмена
На момент выхода в эфир этого сюжета ЦЖР еще не получил ответ на запрос о количестве жалоб в Офис уполномоченного по правам человека в 2020 году. Но есть статистика за год предыдущий.
В течение 2019 года Офис Уполномоченного получил почти 11 000 сообщений от граждан о нарушении их права на доступ к публичной информации.
Протоколы об админнарушении за непредоставление доступа к информации и невыполнение законных требований Уполномоченного Верховной Рады по правам человека были оформлены только по 254 случаям.
То есть процент направлений в суд за нарушение закона о доступе к публичной информации составляет только 2,3% от общего количества обращений к омбудсмену.
Привлечены к ответственности за нарушение законодательства о доступе к информации 154 должностных лица. Размер штрафа определяется судом — от 425 до 850 гривен.
«Хуже всего в этой ситуации, что есть куда жаловаться якобы — Офис Уполномоченного, но это совершенно неэффективно. То есть, ты можешь жаловаться в Офис уполномоченного по правам человека о том, что тебе не отвечают в соответствии с законом, но это мертвая история, которая никогда не действовала. Это надо реально потратить время, чтобы обратиться в офис. И в результате ты и там потратил кучу энергии, и там потратил — и остаешься без информации», — говорит журналистка Екатерина Лихогляд.
Другой вариант в случае, если распорядитель не ответил на ваш запрос о публичной информации или предоставил неполную или недостоверную информацию, — идти сразу в суд. Но придется платить судебный сбор в 800 гривен.
Проблема для запрашивающих также заключается в том, что Кодекс содержит ограниченный срок для привлечения к ответственности нарушителей закона о доступе к публичной информации — всего три месяца.
Если открыть судебный реестр и поискать документы по статье 212-3 КУоАП, то реестр покажет более пяти тысяч судебных постановлений. В основном в судах оспаривают юристы игнорирование адвокатских запросов.
А судебных споров именно о неправомерном отказе в доступа к публичной информации не так много. Однако если дело все-таки доходит до суда, то решение скорее всего будет в пользу истца.
Варианты действий
В отчете омбудсмена за 2019 год предлагается изменить сроки рассмотрения дел об админнарушении относительно доступа к публичной информации в судах. Срока в три месяца часто не хватает, учитывая, что самому Уполномоченному нужно рассмотреть жалобу, отобрать объяснения распорядителя, составить протокол и направить его в суд. Поэтому в рекомендациях Офиса появился пункт об изменении статьи 38 КоАП, которая определяет сроки рассмотрения дела — просят увеличить до 6 месяцев.
«Что касается компетенции и ресурсов Уполномоченного — за последние несколько лет ничего не изменилось. Как мне кажется, без кардинальных изменений, переосмысления этого вопроса — и не изменится. Эффективный орган реагирования должен иметь больше ресурсов и больше полномочий. Подобных полномочиям расследовательских органов. Они могут собирать доказательства, требовать объяснений лиц. А Уполномоченный у нас осуществляет парламентский контроль. Это такой вид контроля, у которого громкое название и мало полномочий», — говорит Татьяна Олексиюк, эксперт Программы развития ООН.
Татьяна Олексиюк, эксперт Программы развития ООН, фото: detector.media
Татьяна Олексиюк убеждена, что Украине нужен новый контролирующий орган. По ее словам, сейчас этот вопрос находится на уровне обсуждения концепции и идеи, как он должен работать. Контролирующие чиновники в сфере доступа к публичной информации могут называться «информационными комиссарами» — за основу взят европейский опыт.
«Существуют различные модели контролирующего органа. Где он единоличный, где-то — коллегиальный. Где-то у него больший объем полномочий, где меньший. Как мне кажется, самая большая задача, которая перед нами будет стоять — обеспечение его независимости. Поскольку часто к компетенции этого органа относят не только доступ к публичной информации, а и защиту персональных данных. Как две стороны одного конфликта», — говорит Олексиюк.
Идея дискуссионная. Али Сафаров, юрист общественной организации «Институт массовой информации» считает, что для создания такого органа пока время не пришло, хотя и соглашается, что он нужен Украине.
«Создание такого органа требует затрат из государственного бюджета. Обучение, штат, вопросы кадровой политики. В первую очередь нужно, чтобы люди, которые там будут работать, были профессионалами, не были коррумпированными. Учитывая, что в Украине главной проблемой является не создание специального антикоррупционного органа, а то, чтобы он занимался именно тем, для чего он был создан. С этой точки зрения я считаю, что сейчас создание может принести больше вреда, чем пользы», — говорит Али Сафаров.
Алі Сафаров, юрист громадської організації «Інститут масової інформації»
Законопроект и «информационные комиссары»
5 ноября 2019 в Верховной Раде был зарегистрирован проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере доступа к информации по совершенствованию их отдельных положений». Автор — народный депутат Ольга Василевская-Смаглюк.
Комитет Верховной Рады Украины по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений рассматривал законопроект 16 сентября и поддержал его к принятию за основу.
Законопроект предусматривает создание отдельного Уполномоченного по вопросам защиты права на доступ к публичной информации, который будет иметь совсем иные полномочия, чем те, которые до сих пор есть в распоряжении офиса омбудсмена. Людмила Денисова предложила оставить три вида контроля: парламентский, общественный и государственный.
«Что касается карательной функции, которую предусматривает законопроект, и предоставления такой функции Уполномоченному. Мы сегодня составляем протоколы об админнарушении, накладываем штрафы. Но мы считаем, что все-таки Уполномоченный — институт правозащитный. То, что нужно будет увеличивать бюджет за счет того, чтобы наказывать этих людей, я думаю, что это не совсем уместно. Безусловно, когда будет агентство, служба, информационный комиссар или комиссия, это будет супер. И все эти функции будут на нее возложены, это будет правильно», — говорила Денисова во время слушания комитета 16 сентября 2020 года.
Людмила Денісова, Уповноважена Верховної Ради з прав людини Фото: investigator.org.ua
Проект закона также предусматривает в четыре раза увеличить максимальный штраф за неправомерный отказ в доступе к публичной информации — до 3400 гривен.
Административное нарушение должностному лицу можно будет послать по почте — это устранит проблему вручения протокола в случае нежелания чиновников встречаться с контролирующим органом.
Татьяна Олексиюк также отмечает, что одной из причин, создающих проблемы с доступом к публичной информации, является низкий профессиональный уровень чиновников и отсутствие системы подготовки государственных служащих в этой сфере.
В отчете Офиса Уполномоченного в 2019 году также присутствует рекомендация, адресованная Национальному агентству Украины по вопросам государственной службы, разработать и внедрить для распорядителей информации единую унифицированную программу повышения квалификации государственных служащих по вопросам доступа к публичной информации.
И эта потребность актуальна безотносительно к тому, будут ли внесены изменения в закон о доступе к публичной информации, или продолжат действовать нынешние нормы.
