Уже понад шість років в Україні діє закон «Про санкції», який регламентує застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів для захисту національних інтересів. Серед численних недоліків закону – відсутність відповідальності за порушення санкційних обмежень. На жаль, законопроект, що вводить відповідні зміни до законодавства і вже рекомендований Комітетом ВРУ до розгляду, базований на хибній логіці і не враховує практику західних партнерів, з санкціями яких Україна обіцяє синхронізувати свої рішення. Сподіваємось, що огляд та аналіз законодавства і практиики його застосування уповноваженими органами США та країн – членів ЄС стане у пригоді парламентарям і урядовцям, які працюють над змінами санкційного законодавства.
Закон України «Про санкції» був розроблений і прийнятий зі значним поспіхом лише у серпні 2014 року. Тобто, в той час, коли саме санкції стали силовим компонентом відповіді західних країн на російську агресію в Криму та на Донбасі, Україна навіть не мала законодавства для застосування подібних економічних обмежень. На Заході їх вважали та вважають ефективним методом боротьби, «що лежить між словами та війною».
Від перших днів дії українського санкційного законодавства на його адресу звучить багато критики. Мета застосування санкцій, визначена законом як захист національних інтересів, не відповідає міжнародній практиці. Зазвичай, санкції застосовують не з метою захисту, а з метою тиску на іншу країну. Не всі процедури запровадження та зняття санкцій, визначених законом, відповідають українській Конституції, а деякі залишають широке поле для корупції, і т.д.
Серед численних недоліків закону повна відсутність відповідальності за порушення санкційних обмежень. З цієї причини його часто критикують як чисто декларативний, адже правоохоронні органи не можуть належним чином розслідувати та притягати до відповідальності порушників санкційного режиму. І це виглядає дивно на тлі доволі жорстких покарань, які існують в західних країнах.
У вересні 2020 року група народних депутатів зареєструвала у Верховній Раді законопроект 4002 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за порушення вимог санкційного режиму, діючого на захист національної безпеки і територіальної цілісності України». Законопроект вже рекомендований профільним Комітетом до розгляд.у у першому читанні
На жаль, запропонований у проекті закону підхід базовано на хибній логіці.
Відповідальність за порушення санкцій у міжнародній практиці
Як уже зазначалось, у західних країнах порушники санкційного законодавства несуть доволі сувору адміністративну або кримінальну відповідальність. Автори законопроекту 4002 наголошують, що, на відміну від України, «іноземні держави карають своїх громадян за порушення санкцій, запроваджених у зв’язку із відповідною ситуацією між Україною і Росією».
Це так, але як саме карають порушників наші західні партнери, які застосували санкції у відповідь на спробу незаконної анексії Криму та агресію РФ проти України?
Спочатку кілька слів про саму санкційну політику.
Санкції є гнучким інструментом зовнішньої політики, мета якого – змусити державу-порушника норм міжнародного права змінити свою поведінку на міжнародній арені, не перемагаючи її у війні. Економічні обмеження змушують порушника платити високу ціну за свою агресивну поведінку, підштовхуючи до її зміни.
Обмежувальні заходи зазвичай є інструментом примусу в рамках більш комплексної політики по відношенню до держави-порушника та осіб, які впливають на прийняття нею рішень. До такої країни висувають конкретні вимоги, виконання яких буде підставою для зняття чи пом’якшення обмежень, а невиконання – підставою для запровадження додаткових, посилених. Так, наприклад, іноземні країни, які запровадили санкції проти РФ, не визнають спробу РФ анексувати Крим та вимагають від Росії поважати територіальну цілісність України, що означає припинення агресії на Донбасі та звільнення Криму від окупації.
Запровадження санкцій проти фізичних та юридичних осіб або секторів економіки якоїсь країни означає, що громадяни, бізнеси та установи, що знаходяться під юрисдикцією держави, яка запровадила санкції, мають припинити фінансову та економічну взаємодію з тими, хто потрапив під обмеження. Вони також мають періодично звітувати про виконання цих вимог та запровадити внутрішні процедури відсіювання та контролю за дотриманням санкційного режиму.
Саме за порушення вимог щодо припинення співпраці та запровадження механізмів контролю юридичні та фізичні особи країни, яка запровадила санкції, можуть понести відповідальність. Міра цієї відповідальності залежить від законодавства кожної країни. Зазвичай, умисні порушення караються набагато суворіше в рамках кримінального процесу, а неумисні – в рамках цивільного або адміністративного. Процес імплементації санкцій та контролю за їх імплементацією також є врегульованим в кожній окремій країні у різний спосіб.
США
Одні з найбільших мір відповідальності передбачає законодавство США. Максимальне покарання в рамках кримінального процесу для переважної більшості санкційних режимів складає 1 мільйон доларів для юридичних осіб та 20 років позбавлення волі для фізичних. Під таку відповідальність потрапляє особа, яка умисно вчиняє незаконне діяння у порушення Акту про економічні повноваження при міжнародній надзвичайній ситуації (International Emergency Economic Powers Act), згідно якому Президент США накладає санкції, та інших документів, згідно з якими запроваджують санкційні режими.
За ненавмисне порушення накладається штраф у сумі що не перевищує або 250 тисяч доларів, або подвійну суму транзакції, що підпадає під обмеження. Офіс контролю за іноземними активами Казначейства США (OFAC) також може накладати штрафи за відмову надати інформацію на його вимогу. Сума такого штрафу може складати до $59,413, у разі, якщо OFAC має підозри щодо порушення з боку юридичної особи і $23,765, якщо підозр щодо порушення нема. Оштрафувати порушника можуть і за невчасне подання обов’язкового звіту про дотримання закону, або умов ліцензії OFAC. В залежності від того, наскільки пізно надано звіт, штраф може складати від $2,970 до $5,942.
Як це працює? Відомо, що усі банки, що проводять доларові транзакції, повинні повідомляти фінансову розвідку США про сумнівні перекази. У вересні 2020 року Мінфін США оштрафував Deutsche Bank Trust Company Americas – американську «дочку» Deutsche Bank на $ 583 тис. за два порушення «кримських санкцій». А саме: $ 425 тис. банк заплатить за серію переказів на рахунки Крайинвестбанка, що потрапив під санкції США за роботу в Криму, а ще $157,5 тисяч – за обробку платіжа на закупівлю нафтопродуктів, «що включав майновий інтерес нафтотрейдера IPP Oil Products, пов’язаного з другом Путіна – Геннадієм Тимченком, щодо якого також введено санкції США.
В травні 2019 року OFAC опублікував документ під назвою «Принципи дотримання вимог OFAC», який рекомендує американським організаціям запровадити внутрішні процедури з дотримання санкційного режиму та описує вимоги до таких процедур. Документ має 5 розділів: 1) зобов’язання керівництва; 2) оцінка ризику; 3) внутрішній контроль; 4) тестування та аудит; 5) навчання, які надають детальний опис вимог. Наявність таких процедур враховується OFAC на користь порушника, якщо буде встановлено факт здійснення порушення.
Процедура притягнення до відповідальності є доволі гнучкою та включає в себе елемент перемовин, за результатами яких OFAC та порушник санкційного режиму досягають домовленості щодо суми штрафу.
Так, у липні 2020 року компанія Amazon заплатила штраф у сумі $134,523. Гігант онлайн-продажів порушив одразу декілька санкційних режимів CША – щодо Ірану, Сирії та Криму. Максимальна сума штрафу залежала від суми транзакцій, здійснених у порушення санкційного режиму, та складала $1,038,206,212.
Засновник Amazon Джефф Безос Фото: Reuters © Jason Redmond
Але у процесі переговорів OFAC взяв до уваги, що Amazon добровільно повідомив про порушення, співпрацював з OFAC під час розслідування, зробив значні зусилля, щоб прибрати недоліки у наявних процедурах дотримання санкційних режимів та співпрацював з OFAC у запровадженні додаткових механізмів контролю за дотриманням санкцій по всіх п’яти розділах, рекомендованих OFAC, зробив значні інвестиції у цю сферу. В результаті сума штрафу знизилася у понад сім тисяч разів!
У 2019 році The Wall Street Journal відмічала більш широке використання санкцій в американській зовнішній політиці та відповідне зростання кількості та сум штрафів. Станом на липень 2019 року OFAC виписав штрафів на суму близько $1,3 млрд у рамках 18 угод з порушниками санкційного режиму. Протягом усього 2018 року таких угод було всього сім, а загальна сума штрафів була у 17 разів меншою.
Європейський Союз
ЄС також широко використовує санкції у своїй зовнішній політиці. І якщо рішення щодо їх застосування приймається на рівні Ради Європейського Союзу, імплементація та притягнення до відповідальності за їхнє порушення є компетенцією країн-членів ЄС. Вони самостійно визначають національні органи, відповідальні за впровадження санкційної політики, міру покарання за порушення санкційного режиму, можливі виключення та взаємодіють з юридичними та фізичними особами у своїй юрисдикції.
Наприклад, у Франції за впровадження санкційної політики відповідає Міністерство економіки та фінансів, а притягнення до відповідальності відбувається за Митним кодексом та Грошово-фінансовим кодексом. Відповідно до статті 459 Митного кодексу, покарання за порушення або спробу порушення нормативно-правових актів, що запроваджують французькі санкції, а також санкцій ЄС, може призвести до позбавлення волі на строк до п’яти років. Можливою також є конфіскація товарів та/або транспортних засобів, які використовувалися під час транзакції, конфіскація товарів чи активів, чиє походження безпосередньо чи опосередковано пов’язано з порушенням. Також можливим є штраф, що дорівнює двократній сумі, на яку було здійснено порушення для фізичних осіб, та десятикратній – для юридичних.
Французьке законодавство також передбачає, що Міністр економіки та фінансів може видати наказ заморозити активи фізичних та юридичних осіб, які порушують санкційний режим, а також прямо або опосередковано контрольованих ними юридичних осіб. Відповідальність за порушення санкційного законодавства у Франції не має строку давності.
Німеччина, на відміну від США та Франції, не проводить власної санкційної політики, а імплементує в своє законодавство санкції Ради Безпеки ООН та ЄС. У ФРН розслідуванням справ щодо порушення санкцій займається місцева прокуратура в кожній конкретній землі. Питання може бути піднято на рівень федеральної прокуратури, якщо воно несе загрозу зовнішньополітичним інтересам або національній безпеці Німеччини.
Порушення санкійного законодавства а ФРН, як і в інших країнах, поділяються на умисні та порушення через недбалість. Умисні порушення караються в рамках кримінального законодавства позбавленням волі на строк від 1 до 10 років (згідно секції 17 Außenwirtschaftsgesetz AWG9). Порушення через недбалість вважаються адміністративними та караються штрафами у розмірі до 500 тисяч євро (згідно розділу 19 AWG).
Можливим є притягнення корпорацій до адміністративної відповідальності. Згідно розділу 30 Act on Regulatory Offences (OWiG), корпорацію може бути притягнуто до відповідальності, якщо особи, що посідають керівні посади, особливо ті, які дають їм право представляти корпорацію, вчинили або адміністративне, або кримінальне порушення санкційного законодавства, через що було порушено обов’язки корпорації, або корпорація набула вигоду. Ці процедури стосуються в першу чергу ембарго на поставки товарів військового та подвійного призначення.
Будівля федеральної прокуратури Німеччини в Карлсруе Фото: DW
Розслідуванням санкційних порушень займається місцева прокуратура та митниця за допомогою Бундесбанку та федеральної агенції з економічних питань. Вони розслідують порушення, а суд призначає розмір покарання. Покарання залежить як від скоєного порушення, так і від економічного стану порушника.
Прозорість
Дуже важливим елементом західної санкційної політики є її прозорість. В США OFAC має сторінку на урядовому порталі в мережі Інтернет, на якій можна знайти вичерпну інформацію щодо санкційних режимів, рішення про доповнення санкційних списків, самі списки фізичних та юридичних осіб у формі, що дозволяє пошук, санкційне законодавство, інформацію про виключення з санкційних режимів, та як подати документи на ліцензію, що дозволить скористатися цими виключеннями, інформацію про угоди, що їх досягли OFAC та порушники санкційних режимів та ін. OFAC також інформує бажаючих про поповнення санкційних списків чи інші зміни через електронну пошту.
Прес-релізи щодо застосування санкцій та притягнення до відповідальності порушників санкцій містить детальне пояснення підстав, розрахунку штрафів та/чи умов послаблення й зняття. Заяви для преси українською мовою щодо санкцій та наслідків їх застосування також доступні на сайті посольства США в Україні.
Подібна сторінка з дуже детальною інформацією є і у спеціального органу Казначейства Великої Британії – Агенції з імплементації санкційних режимів. Через неї можна дізнатися всю необхідну інформацію щодо застосування санкцій, отримати санкційні списки у кількох форматах, підписатися на розсилку з новинами, а також повідомити про порушення фінансових санкцій.
Інформація подана максимально простою мовою і з дохідливими порадами і конкретними рекомендаціями.
З інформацією щодо санкційної політики ЄС можна ознайомитися на декількох сторінках, а саме: на сайті Ради Європейського Союзу, на сайті Європейської комісії, а також на спеціальному ресурсі EU Sanctions Map, де у дуже зручному форматі можна познайомитись із усіма санкційними рішеннями Ради ЄС, роз’ясненнями введених обежень та списками підсанкційних осіб.
За інформацією щодо конкретних процедур треба звертатися до сайтів у відповідних країнах.
Що пропонують українські законодавці?
Законопроект 4002 про введення відповідальності за порушення санкцій пропонує КМУ визначити орган влади, який здійснюватиме нагляд і контроль за дотриманням законодавства про санкції, а також запровадити адміністративну та кримінальну відповідальність за їх порушення. Такий орган пропонують наділити повноваженням накладати штрафи. Розмір штрафу залежить від виду санкції, який було порушено. Рішення про штраф може бути оскаржено в суді, а у разі необґрунтованої відмови порушника сплатити штраф, його може бути стягнено у судовому порядку.
Законопроект передбачає кримінальну відповідальність у разі здійснення умисного порушення «якщо такі дії заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам чи інтересам громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам юридичних осіб». Покарання за такі дії може сягати позбавлення волі «на строк від п’яти до восьми років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років та з конфіскацією майна». Міра покарання залежить від розміру порушення, а, також стає більш суворою при повторному порушенні. Законопроект передбачає можливість притягнення юридичних осіб до кримінальної відповідальності, аж до ліквідації юридичної особи за рішенням суду.
Верховна Рада України, фото: YouTube
З наявних документів на сторінці проекту незрозуміло, кого саме законодавець пропонує карати за порушення. «В окремих матеріалах національних кримінальних проваджень міститься інформація, яка може свідчити про факти порушення іноземними суб’єктами господарювання українських санкцій, санкцій ЄС, США, Канади та ін.», – вказують автори законопроекту у пояснювальній записці. У законопроекті також йдеться, що «Суб’єктами відповідальності … є особи, стосовно яких застосовано санкції, визначені частиною першою статті 4 цього Закону, а також особи, які будь-яким чином умисно сприяли порушенню їх застосування». Виглядає, що законодавець пропонує притягати до відповідальності іноземців.
Справи щодо порушення санкційного режиму пропонують зробити підслідними Службі безпеки України. Така ідея здається недоречною, адже в процесі реформи СБУ пропонується позбавити її слідчих функцій взагалі, тому що їх наявність є не характерною для сучасної європейської служби, яка має, в першу чергу, бути аналітичною. І по-друге, СБУ має займатися контррозвідувальною діяльністю, до якої порушення санкційного режиму явно не належить.
Важко не погодитися з українським законодавцем, що відсутність відповідальності за порушення санкційного закону робить його декларативним. Відповідальність є необхідною, адже запровадження санкцій призводить до розриву економічних зв’язків, що має негативний вплив на бізнес, отже, бізнес має мотивацію порушувати або обходити санкційні обмеження. Саме тому держави, які запроваджують санкції, зобов’язують своїх юридичних та фізичних осіб дотримуватися певних процедур, та запроваджують покарання у разі його недотримання.
У запропонованому українським законодавцем проекті ця ланка відсутня, тому незрозуміло, кого саме законодавець хоче карати за порушення. Разом з тим, можна припустити, що є намір карати іноземних фізичних та юридичних осіб, що порушують санкції на території тимчасово окупованого Криму та Донбасу. Водночас відомо, що закон України про «ВЕЗ Крим» фактично дозволяє те, що забороняють західні санкції – інвестувати, купувати активи, торгувати товарами, виробленими на півострові. Виходить, що покарання за порушення цих заборон та обмежень стосуватимуться тільки іноземців. У будь-якому разі, законопроект 4002, як і загальний підхід української держави до ведення санкційної політики, вимагає переосмислення та системного доопрацювання.
Читайте і дивіться також розслідування ЦЖР та експертів проекту «Як працюють кримські санкції», що здійснюється у партнерстві з Центром прав людини ZMINA:
«Схеми обходу кримських санкцій»
